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今年1月9日颁布的《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》，对网络平台的要求更高，对内容审核的标准更严，平台管理的操作性也更强，必将对规范短视频传播秩序、提升短视频内容质量、保护未成年人健康成长、营造风清气正网络空间产生积极作用。
2019年1月9日，中国网络视听节目服务协会发布了《网络短视频平台管理规范》（以下简称《平台管理规范》）和《网络短视频内容审核标准细则》（以下简称《内容审核细则》）两个规范性文件，以治理短视频领域存在的乱象。
中国网民已经突破8亿，随着网民人数的增加、移动终端普及、网络的提速降费，短视频的生产与消费都达到了一个新的高度。与此同时，为应合网民短视频消费新的兴趣点，短视频竞争也变得异常激烈，泥沙俱下、鱼龙混杂。当前短视频的生产主要有UGC（用户生产内容）和PGC（专业生产内容）两种模式，不管哪种模式，其核心价值都是“创意”，没有创意的短视频，就不能“吸粉”，也就不会带来流量。“网红经济”是流量经济，没有流量就没有经济效益，为了吸引受众，一些缺乏创意、缺乏创新的短视频开始突破道德甚至法律的边界，一部分以低俗、庸俗内容，甚至是色情、谣言、暴力等内容来“吸粉”，另一部分则通过剽窃别人创意、抄袭他人作品来“吸睛”。2018年3月底，央视新闻报道点名批评“抖音”“快手”短视频平台出现大量“少女妈妈”视频。2018年6月1日，国家网信办会同广电总局、文化和旅游部等部门约谈“美拍”，责令其全面整改。2018年7月开始的“剑网2018”专项治理，集中整治网络转载、短视频以及动漫等领域内的侵权盗版问题。就是在这样的情形之下，中国网络视听节目服务协会发布《平台管理规范》和《内容审核细则》两个规范性文件，对网络视频的内容规范和平台管理提出了更加明确而严格的要求，这对加强短视频管理必将产生重大影响。
对网络平台的要求更高
要求按照许可证规定的业务范围开展工作
中国网络视听节目服务协会发布《平台管理规范》和《内容审核细则》并非开创性行为，此前也有相关的规范性管理文件，早在中国网络视听节目服务协会常务理事会2017年第一次会议上就通过了一份名为《网络视听节目内容审核通则》（以下简称《内容审核通则》）的规范性文件，其制定就是为了“规范网络视听节目内容审核工作，服务网络视听节目创作，促进网络视听节目行业健康发展”。《内容审核通则》中虽然明确规定“短视频”也在规范之列，但作为兜底条款，第二条第三款中的“其他网络原创视听节目”则应当包含“短视频”在内。但是，《内容审核通则》并没有像2007年颁布的《互联网视听节目服务管理规定》（以下简称《服务管理规定》）一样明确规定“从事互联网视听节目服务，应当依照本规定取得广播电影电视主管部门颁发的《信息网络传播视听节目许可证》”。而在《平台管理规范》中第一条就明确了“开展短视频服务的网络平台，应当持有《信息网络传播视听节目许可证》（AVSP）等法律法规规定的相关资质，并严格在许可证规定的业务范围内开展业务”。这一条要求网络平台不但要持有“许可证”，还要求必须严格在规定的业务范围内开展业务，不得越轨，不得越界。但许多平台都有打擦边球的企图或事实，这是产生乱象的根源之一。
要求建立总编辑内容管理负责制度
传统媒体在内容生产上实行的是总编辑内容管理负责制。总编辑在内容生产上首先是要把握出版方向和进行选题总策划，其次还要负责内容的审读与最终审核工作，对出版的整个流程负主要责任。作为行政法规，《服务管理规定》中并没有具体规定互联网视听节目内容管理由谁负责，只是在第二十七条中规定，如果出现重大违法违规行为，“其主要出资者”和“经营者”应受到“5年内不得投资和从事互联网视听节目服务”的处罚，而没有对负责内容管理的人进行任何处罚。《内容审核通则》中主要规定了“审核员”应当遵守的操作规范，在“罚则”中则规定如果“互联网视听节目服务相关单位因违反本通则的规定”，视情节给予“该机构以及直接责任人员”相应的处罚。而《平台管理规范》中则要求网络短视频平台“建立总编辑内容管理负责制度”，责任明确，管理也就容易到位了。
要求吸引主流媒体和党政机关等在平台开设账户
对于UGC来说，大量的网民在生产视频时，格局不大、高度不够、视野有限，因此不断产生法律和伦理问题。但是对于短视频平台来说，有些用户的“粉丝”量远远大于一般传统媒体受众量，因此，这些用户的影响力并不能小觑，而有些动辄“十万+”“百万+”的短视频，其影响力甚至远远超过主流媒体。在这种情况下，如何提高正面且优质的短视频内容供给，成为各平台必须考虑的问题。主流媒体无论是人力还是财力上都可以保证内容生产的质量，党政军等机关团体也可以保证内容的质量和导向，因此，要求主动吸引这些机构在平台开设账户，将增加平台短视频的正面引导力，从而改善短视频内容生产的整体生态状况，遏制短视频内容的泛娱乐化倾向，平衡短视频内容中严肃内容和娱乐内容的比例，以纠正舆论引导的方向。
对内容审核的标准更严
分类更细更严
短视频平台逐利的商业属性决定了“吸粉”赚流量在其经营理念中居于主导地位，为吸引受众注意力，各种新、奇、怪、乱等内容成为有些平台推送的重点。原先的《服务管理规定》中在第十六条列了10条视听节目内容的限制标准，和《出版管理条例》（2001年）第二十五条、《广播电视管理条例》（1997年）第三十二条所列内容限制标准大同小异，到《内容审核通则》颁布时，限制标准增加了第七、八、九、十、十一、十二条共94条具体标准。此次颁布的《内容审核细则》是以《服务管理规定》中所列10条和《内容审核通则》所列的94条作为内容审核的基本标准。在这基础上，又进一步规定了100条细则（包含在21个大类中）。根据《内容审核细则》要求，在网络平台上播放的短视频，以及其“标题、名称、评论、弹幕、表情包”等的“语言、表演、字幕、背景”中均不得出现100条限制的具体内容。这不仅仅是在内容的外延上扩大了禁止内容，在内涵上也有了更严格的要求。如在第一大类禁止包含“攻击我国政治制度、法律制度的内容”中明确规定了不得对“中国特色社会主义道路、理论、制度和文化以及国家既定重大方针政策”“中国共产党的领导”“改革开放以来国家所实行的重大方针政策”等进行调侃、讽刺、反对、谩骂、诋毁、攻击，不得对“宪法等国家重大法律法规的制定、修订”进行曲解、否定、攻击、谩骂、调侃、讽刺、反对，也不得篡改或娱乐化地解读我国的政治制度和法律制度中的特定名词称谓。这样的禁止性规定明确、细致，通过举例、列举等方式，使禁止性内容的边界清晰，极易操作，不仅仅是更加细化，也更加严格化了。
更注重著作权的保护
短视频领域已经成为侵犯著作权的重灾区。本次颁布的《平台管理规范》明确提出，平台首先应当履行版权保护责任，不得未经授权而自行剪切、改编各类广播电视视听作品。同时还明确规定平台不得转发UGC上传的各类广播电视视听作品的片段；如果PGC机构不能向平台提供版权证明，平台也不能转发其上传的各类广播电视视听作品片段，更不能转发国家尚未批准播映的电影、电视剧、网络影视剧中的片段。这是对各类广播、电影、电视等视听作品版权的并重和保护。
平台管理的操作性更强
原先之各短视频平台之所以审核不严，固然有其逐利所需而放松审核标准的原因，但审核员素质参差不齐、业务能力不足也是重要原因。新颁布的《平台管理规范》很好地解决了这些相关问题。《平台管理规范》中对网络短视频平台的管理按照《内容审核通则》第五条所规定的“先审后播”和“审核到位”原则，但对平台审核员的要求比后者更严。
明确审核员岗前培训
《内容审核通则》只要求审核员“应具有高度的社会责任感、较高的文化修养、良好的职业道德，熟悉国家相关法律法规、方针政策”，并“经过节目内容审核业务培训”，考核通过后即可从事审核工作。具体是由谁来培训则没有明确规定，也就是不管由谁来组织，审核员只要参加过相关培训并考核通过即可上岗。但《平台管理规范》则明确要求“审核员应当经过省级以上广电管理部门组织的培训”，这将会杜绝走过场式的岗前培训，使审核员真正在法律法规、方针政策和职业道德等方面有扎扎实实的学习。
明确审核员数量配备
《内容审核通则》中要求“每部网络剧、微电影、网络电影、影视类动画片、纪录片应由不少于三人的审核员审核，每期（条）专业类网络视听节目应由不少于两人的审核员审核”。这里只规定了每一条内容的审核人数，对于平台来说，为了压缩成本，可能聘用更少的审核员，让审核员工作满负荷甚至超负荷。这样就会出现“萝卜快了不洗泥”的现象，做不到完整审看包括片头和片尾在内的全部视频内容。为了赶进度、完成任务，审核员们不得不采取快进等方式，往往会造成对审看内容的遗漏。而《平台管理规范》中要求，每个平台的审核员数量应与上传和播出的短视频数量相匹配，随着平台审核内容的增加，审核员总数也必须相应成比例增加。同时给出一个审核员与短视频播出量的配比标准，原则上要求，“审核员人数应当在本平台每天新增播出短视频条数的千分之一以上”。这一规定可大大降低审核员的工作强度，放慢进度，认真审看每一条播出的短视频。
加强账户管理规范
用户在平台上上传短视频是自由的，这是互联网的特点之一。用户将自己原创的内容发布到互联网平台上，并通过这个平台与其他用户进行分享，这是UGC模式的运用方式，用户上传视频并没有什么技术门槛，当然也没有其他严格的制度门槛。这就造成了上传到平台上的短视频泥沙俱下、良莠不齐。在《平台管理规范》中，明确了用户实名认证的管理制度。对UGC账户的个人身份信息应当核实，而对PGC账户则应对其组织机构代码证等信息进行核实。除此之外，《平台管理规范》还规定平台应当与注册UGC账户和PGC账户签署符合管理规定基本要求的合作协议，然后方可开通上传功能。为了确保账户管理的科学性与准确性，平台要采用新技术手段，通过用户画像、人脸识别、指纹识别等技术措施，确保实名制管理制度能落到实处。
对于那些持有《信息网络传播视听节目许可证》的PGC机构，平台还应当监督其上传的节目是否超出许可证规定的业务范围，对超范围经营的PGC平台应当停止合作。而对于未持有《信息网络传播视听节目许可证》的PGC机构，平台要来回审核，其上传的节目只能被当作平台的节目素材，只有通过平台的审查后方可在授权情况下使用。
《平台管理规范》还要求平台通过建立“违法违规上传账户名单库”的方式加强对UGC账户的管理，如果一周内上传含有违法违规内容的节目超过3次，或其上传的节目含有重大违法内容，那么平台就应将其身份信息、头像以及账户名称等信息纳入“违法违规上传账户名单库”。这个“名单库”的信息在各网络短视频平台间建立共享机制，凡是被列入“名单库”中的人员，各平台在规定时期内都不能为其开通上传账户。被列入“名单库”中的人员视其上传违法节目行为的严重性确定一年、三年、永久3个档次禁播期。为加强对未成年人的保护，平台应当采用技术手段加强对未成年人保护机制的建设，对未成年人在线时间应予以限制，设立未成年人家长监护系统，有效防止未成人沉迷短视频。
与“硬法”结合提升治理效能
通过以上分析可以看出，新颁布的两个新规确实有其“创新”之处，从对审核员素质和数量的要求、对平台技术标准的要求、平台对用户账号管理的要求到内容审核标准的细致划分等方面可以看出，新规对规范短视频传播秩序、提升短视频内容质量、保护未成年人健康成长、营造风清气正网络空间一定会产生积极作用。但是两个新规毕竟都属于“软法”，能否使其不只是看上去很“美”，而是能实实在在起到规范短视频传播秩序、营造清朗网络空间的积极作用，关键还在如何与“硬法”相结合。
“软法”不能很好发挥作用
在我国，类似“网络视听节目服务协会”这样的行业性、非营利性社会组织很多，虽然大都是在政府主管部门牵头下成立，但由于组织总体比较松散、功能相对较弱、权限也相对有限，所以在行业内发挥的作用有限。这一点和国外的行业组织比，还是比较弱的。如英国的PCC（报业投诉委员会），作为英国全国性的新闻自律机构，其在处理公众对报刊内容的投诉方面，具有一定的“法律”功能。该机构经过调解可以要求媒体向投诉者公开道歉，如果调解不成功，则可以通过独立调查后进行裁决，裁决结果除通知双方当事人外还可以通过媒体向公众公布，对当事媒体的侵权行为进行曝光。
网络视听节目服务协会是我国网络视听节目服务领域唯一的国家级行业性组织，协会成员涵盖国内网络视听行业全产业链，包括主要的广电播出机构、主流新媒体机构、互联网企业、专业网络视听节目服务机构、影视节目制作公司、网络技术公司等七百多家会员单位。但是通过《会员章程》可以发现，其业务范围中根本没有调解或处罚的功能。因此，两个新规对全行业来说只是指导性的，不具有强制性，如果行业内的某一机构不执行新规，也只能束手无策。《内容审核通则》第五章还有“罚则”，规定“互联网视听节目服务相关单位因违反本通则的规定，协会将视情节严重程度，对该机构以及直接责任人员进行通报批评、向全行业及社会公开；情节恶劣的，取消会员资格；涉嫌违法违规的，报告主管部门依法依规予以查处”。这一罚则虽然有些“软”，但《平台管理规范》和《内容审核细则》连“罚则”都没有，这对违法、违规的平台不具备威慑力。
借“法”立威，增强治理能级
对于违反《平台管理规范》和《内容审核细则》的短视频，必须有严格的处罚，否则不能产生良好治理效果。《出版管理条例》第八章“法律责任”有12条，《广播电视管理条例》第五章“罚则”有7条，这些条款包括行政处罚和刑事处罚。如《广播电视管理条例》第四十九条规定，“违反本条例规定，制作、播放、向境外提供含有本条例第三十二条规定禁止内容的节目的，由县级以上人民政府广播电视行政部门责令停止制作、播放、向境外提供，收缴其节目载体，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，由原批准机关吊销许可证；违反治安管理规定的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。短视频内容审核的标准已经列明，如果有平台违反，就依据《广播电视管理条例》相关规定加以处罚。其实对传播管理而言，我们并非无法可依，而是有法不依、执法不严。我国目前有法律250部、行政法规700多部、地方性法规9000多部、行政规章11000多部，社会主义法律体系已基本形成。虽然没有制定单行的《新闻法》或《新闻传播法》，但是我国规范新闻传播行为的法律法规还是比较完善的。无论是对传播权利的保障、传播秩序的规范还是对传播侵权的责任认定，都可以从这个比较完善的法律体系中找到相应条款，这对《平台管理规范》和《内容审核细则》两个新规的保障还是很有意义的。需要明确的是，如果违反了两个新规的相关规定，该如何援引相应的法律来加以制裁。如果能解决这方面的问题，短视频传播乱象就能得到很好治理。
对行业协会进行赋权
行业协会是介于政府与企业之间的社会中介组织，其主要职能是沟通、协调、监督和自律等。它往往是在政府牵头组织下成立，虽不属于政府管理机构序列，但是作为政府与企业联系的桥梁与纽带，有时又承担着一定的政府管理职责。中国网络视听节目服务协会成立于2011年8月19日，由国家广播电视总局主管，其主要职责是在政府与企业间发挥桥梁与纽带作用，积极推动网络文化建设，不断推进行业自律，组织会员单位树立媒体责任，抵制不良和有害内容引领网络视听作品创作方向，促进网络传播秩序规范，弘扬社会主义核心价值观。但是作为行业协会，没有一定的处罚权，其对行业的规范和要求都是软性的，号召和鼓励多于直接规范和处罚，强调行业自律多于借助法律法规进行他律。因此，为了更好地发挥行业协会的主导和规范作用，应当给予行业协会一定的权力，可以对行业内部的具体事务进行有效管理。对于违反行业规范和职业伦理的企业和个人，如果还没有达到违反国家法律法规的程度，协会可以先进行必要的处罚，如果违反了国家的法律法规，由于行业协会对这些违法行为的性质和程度了解更准确，所以可以提出相应的处理意见，这也可以提高违法行为处罚的精确度。特别是对于轻微的违法行为和违反职业伦理的行为，可以通过赋权，让行业协会通过ADR（Alternative Dispute Resolution，非诉讼纠纷解决机制）来处理各种违法违规行为。
结 语
中国网络视听节目服务协会颁布的《平台管理规范》和《内容审核细则》两个新规具有积极意义，统一了短视频的审核标准，对内容审核和平台管理都将产生积极影响。如果将“软法”与“硬法”配合使用，就能严格、公正、客观地规范短视频的传播，为净化网络空间发挥积极的作用。当然，在条件成熟的情况下，也应将这两个新规中的相关内容引进法律法规中，或将其提升到法律的位阶，这对依法治网、依法治国都将产生积极影响。
（作者系华东政法大学传播学院院长、教授，传媒法制学科负责人，中国法学会法治文化研究会理事兼法治传播研究专业委员会副主任）
责任编辑：陈利云
