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基层巡察要避免“形式化陷阱”

《 人民论坛 》(

    周少来

    【摘要】基层巡察是基层党组织建设的重要之举,也是一个复杂的系统协同过程。而在基层实践的组织运作过程中,基层巡察往往浮于“运动化表面”、滑向“形式化陷阱”,只有进一步深化县、乡体制的改革和调整,减少层层加码的指标和任务,下移充实乡镇政府的权力和责任,扩大乡村民众的自治和参与,以民主化和法治化的制度机制,才能构建基层党风廉政建设的持久制度保障。

    【关键词】基层巡察  全面从严治党  党组织建设    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

    基层巡察,是全面从严治党巡视工作在基层的延伸,是加强基层党风廉政建设的重要之举,已在全国各地普遍开展,并已取得重大成效。相对于中央巡视和省级巡视,县级党委对乡镇党委以及下延到对村级党组织的基层巡察,具有地域广、巡察对象多、人情关系紧密和问题复杂多样等基层特点。全国各地的地方政府也已探索出各具特色的巡察工作机制和方法,这对于加强和监督基层党组织的组织建设、廉政建设和工作绩效,都有十分重大的制度性意义。

    同体巡察给基层巡察的组织逻辑运行带来诸多问题

    基层巡察是一项高度严肃的政治性任务,一般是由县级的纪检监察部门牵头,抽调组织部、宣传部、县人大、县政府、县政协、县政法委、县财政局、县民政局等各部门的干部组成,分成几个巡查组,分别赴各个乡镇及下延到村委,进行为期一周左右的组织巡察。但全国各地大部分县级巡察,基本上是“同体巡察”,也即是“本县县委巡察本县的乡镇”,在县域的“熟人社会”环境中,这就给“巡察的组织逻辑运行”带来很多问题。

    一是被巡察乡镇能够提前得知巡察信息,巡察组长是谁?主要成员有谁?巡察什么?巡察“风险点”在哪里?什么时间来?巡察多长时间?如何“应对巡察”等,被巡察的乡镇“了如指掌”,自然应对巡察的“方案”也就“完备周详”。巡察组难以发现“深层次问题”,巡察进程“被形式化”在所难免。

    二是巡察难过“人情关”,由于巡查者与被巡查者相互认识熟悉,甚至是曾经的同事、同学、哥们,这在“熟人社会”的县域局长、乡镇书记之间是普遍现象。巡查者表面上的“严格巡察”与被巡查者的“充分应对”形成“互动默契”,各自“心照不宣”,“认认真真严格走完程序”,对巡查者与被巡查者都不带来“各种麻烦”, 是一种政治上的“双赢”。

    三是乡镇干部与村委干部的“共谋行为”,县级党委对乡镇党委的巡察,按照组织规定“下延”一级到村级组织。但乡镇干部与村委干部有行为上的“共谋逻辑”,这是因为村委干部是乡镇干部的“腿”,行政化趋势已普遍“下延”到村级自治组织,二者之间在组织行为上已经“一体化”。同时,村委干部“拿着乡镇发给的工资”,年终还要接受乡镇的“工作考核”,“不得不听”乡镇干部的指挥和命令。此外,在基层腐败的各种案例中,只有村委干部与乡镇干部的“上下其手”“共同谋利”才能“得手”,腐败案件一旦被查出,对双方都会“不利”,因此双方自然也有“合谋应对”巡察的动机。乡镇干部与村委干部之间的“攻守同盟”,在缺乏广大基层民众参与巡察的情况下,“迫使”巡察逻辑走向“形式化”和“表面化”也就十分自然。

    巡察任务的全面和繁杂给基层巡察带来了目标的不明确

    基层巡察是全面的政治巡察和组织监督,涉及基层党组织建设的方方面面,从各地实践来看,巡察工作也规定了十分复杂多样的“巡察主题和内容”。如要完成保证“三个根本”:加强党的领导是根本目的,党的建设是根本途径,全面从严治党是根本保障。如要加强“基层党组织的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。如要紧盯“三大问题”:紧盯基层党的领导弱化问题、党的建设缺失问题、全面从严治党不力问题。如要紧抓“三个重点”:基层群众关心关注的问题,与群众利益密切相关的行政审批权、行政执法权、干部人事权和资金资源分配权等问题,与重点问题相关的重点人、重点事等问题。所以,各地的基层巡察要求中罗列了一系列的“三个根本”“三项任务”“六项纪律”“三大问题”“三个重点”等,不可不谓“全面正确”。

    但在巡察的实际进行和执行中,正因为巡察任务的全面和繁杂,反而给基层巡察带来了目标的不清楚和不准确。一是“上下一样粗”,中央和省级巡视要求什么,基层巡察也同样要求什么。看是十分“政治正确”,但是没有了基层工作的针对性,基层行政性和事务性工作的特点,被“淹没”在各种“大而化之”、难以量化的所谓“政治性要求”之中,难以有效深入地针对基层腐败,开展扎实持久的财经纪律巡察。二是巡察被“材料化”,正因为巡察内容繁杂多样,被巡察的乡镇基层,就要准备各种各样的“材料和表格”,如党委的开会次数、开会的参加人数、开会的内容纪要、干部的下乡次数、乡镇的财政收支、重要工程进展、精准扶贫的情况、建档立卡的户数、上访的记录和次数、重大事故的次数等。巡察内容变成了“查看材料和翻阅账面”,甚至在乡镇“办公室巡察”几天,就算完事。三是巡察“被阻隔”,难以深入村级组织,巡查组多数被“困在”乡镇一级,查阅各种材料和账目。而巡查组要约谈的村委干部,也是乡镇党委“提前安排”的干部,难以对“下延”一级的村委组织的工作和账目进行仔细深入的巡察。在没有村民有效参与的情况下,基层巡察难以解决村级组织的各种问题和矛盾,更难以制定制度化的有效机制来遏制基层腐败的泛滥。这种情况在基层巡察中普遍存在,也得到各地村民的普遍反映,巡察“过后”,绝大多数村民根本就不知道曾有“对本乡镇和本村的巡查”。

    基层巡察方法存在“被形式化”的现象

    有了上述的巡察内容的“上下一样粗”,也就有了巡察方法的“上下一样粗”,从各地的巡察方案中可以看出,巡察方法十分多样:听取汇报、述职述廉、列席会议开座谈会、个别谈话、查阅档案、受理举报、实地调研、暗访暗查、交换意见等。同样没有了基层工作的针对性和地域性,加之乡镇基层的“人情障碍”,巡查组的几个人要在一周左右的时间内,仔细全面巡察乡镇工作和乡镇所属的十几个行政村,其巡察方法可能同样“被形式化”:一是巡察组可能被“一路跟踪”,在什么时间,到什么乡镇,到什么村组,都会被手拿手机拍照和发信息的乡镇人员“跟踪”,甚至巡查组的车牌号码、人员名字都会及时地发到被巡察的乡镇和村委,所谓的“暗访”“约谈”等都可能被“充分的准备”予以“无形化解”。二是由于时间紧、任务急,巡察内容繁杂多样,巡察“被迫”被“停留”在乡镇的办公室里“听汇报、看材料”,而所有的汇报和材料,都是在提前早已“准备好的”。堆积如山的材料,浪费了巡查组的时间和精力,加之所谓材料的失真和信息扭曲,使想从材料上发现问题的几率被极大减少。三是即使从材料中发现了问题,或提前从纪检部门掌握了案件线索,要想从乡镇早已安排好的“访谈人员和村组干部”中,进一步了解问题的深层实质和利益关联,也会被乡村干部的“共谋行为”有效化解。这是基层巡察难以深入和有效发挥监督作用的体制性障碍。

    巡察的组织监督功能存在值得关注的问题

    基层巡察是对基层党组织的组织状况和组织运行的“全面体检”,巡察结果的有效运用,就是发挥巡察“利剑”作用的关键一环。各地县级党委把巡察结果和巡察整改情况,作为对乡镇干部工作考核、晋升选拔、奖励处罚等的重要依据,就是发挥了巡察的组织监督功能。但也存在着一些值得关注的组织化问题。

    一是县级党委和纪检部门可能对巡察出的问题“虚化处理”,由于县级党委和纪委对于其下的各级党组织,同样负有廉政建设的“主体责任”和“监督责任”,也同样要接受省级和市级党组织的巡视巡察监督。如果本县域基层巡察中查处了“很多问题”,县级党组织就可能被上级组织“追查问责”,所以县级党组织有“大事化小、小事化了”的组织动机和激励。

    二是对乡镇党组织巡察出来的问题,要分清楚是“集体负责的组织问题”,还是“个人工作中的失职和贪腐问题”;也要分清楚是“开拓创新中的失误和负面影响问题”,还是“主观有意地谋取私利的问题”等,要在加强惩治腐败的同时,保护乡镇干部的“创新积极性”。基层干部“压力山大”,基层巡察要在加强基层党组织建设的同时,创造鼓励改革、包容失误的宽松氛围,减少基层干部“不作为”的心理刺激。

    三是破除乡镇干部与村委干部的“合谋行为”,下延基层巡察的监督功能,利用巡察结果的“反馈机制”,加强对村组干部的廉政监督。这是基层巡察工作中的难点之一,也是基层巡察难以深入“乡村基层”的原因所在,基层民众深恶痛绝的“群蝇腐败”,在基层巡察中并没有得到根本遏制。

    基层巡察应与众多基层检查协同进行

    基层巡察是基层党组织建设的制度之举,理应常态化持续进行。但基层巡察只是基层形式多样、内容繁杂的众多“检查”之一,也是基层乡镇所要“应付”的众多“头疼之事”之一。这是因为,乡镇党委和政府,是最基层的政府组织,处于与基层民众接触的最前沿,也是处于“上下压力”的“夹缝之中”。乡镇组织“权小任大”,县级党委和政府的各个部门,多达20到30几个,每个部门都“有权”对乡镇政府“下指标、定任务”,也都有“检查考核”的组织要求和组织程序,而乡镇组织根本就没有“讨价还价”的能力,更无从拒绝“多重检查”的“胆量”。这就导致如下问题。

    第一,检查的部门多、任务多,县级的组织部、宣传部、人大政协、公安局、安全生产局、交通局、文化教育局、计生卫生局、环保局、农牧局、城建局等,都有针对乡镇工作的任务要求和检查考核。

    第二,检查考核的频率极高,乡镇陷于“应对检查的泥潭”之中。据笔者在一个中部乡镇的调查,一个乡镇书记“痛苦”地一边挠头一边计算:仅县级对乡镇的检查就有,扶贫检查每月4-5次,安全生产检查每月4-5次,基层党建检查每月1次,计划生育检查每月1次,美丽乡村建设每月2次,还有森林防火、重点工程、文化教育、新农合、低保核查等各种“检查”,再加上中央的检查、省里的检查和州里(地市级)检查,每月必须应付的“各式各路”的检查至少就有10多次,每年应付的检查多达150次以上。

    第三,各式各路的检查考核,也大都是以“表格”形式来最后“完成”的。“上面”来的压力越大,任务指标越多,需要填写的各式“表格”也就越多。一个镇长说,乡镇的80%以上的时间和精力都在“应付”各种“检查”,政治性最为重要的基层巡察也就必然在各种“被应付之中”。一个在乡镇锻炼的“大学生志愿者”,在一年的工作中,百分之百的时间都用在了“填表”上,不但未曾走出镇政府大门,甚至加班加点、不分昼夜地“填表”,给我们调研组说起“填表之苦”,几乎留下了眼泪。

    如何减少各种对乡镇的检查和考核,以“基层巡察”为核心,整合协同各式各路的考查评比,是优化基层政治生态的制度举措,也是加强基层党组织建设的基础工程。 

    (作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、政治理论室主任、博导)

    【参考文献】

    ①《全国8.8万基层党组织已巡察 打通党内监督“最后一公里”》,人民网,2017年6月19日。

    责编/潘丽莉    美编/于珊

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