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受地理环境、政治体制、法律传统及媒体布局等诸多因素的影响，加拿大形成了一套既有行政权力垂直分布，又有政府组织平行联动的立体式应急广播系统。本文从历史背景与表层传播关系入手，通过对它背后的社会体系进行“广角镜”式鸟瞰，推演出加拿大应急广播系统运行的深层逻辑关系。如，政府如何自上而下地赋权、市镇一级行政区域如何自下而上地求援、社区广播如何延伸到基层民众，并归纳概括出系统的基本特征。
加拿大应急广播 “广角镜”视阈 运行机制
衍生：加拿大应急广播的历史沿革
应急广播作为社会应急系统的“子系统”，呈现的是一种“中介”形态，折射出其所处的社会背景、政治生态与文化氛围。加拿大应急广播经历了两个发展阶段，可简称为两代系统。加拿大第一代应急广播诞生于1950年，至1990年结束，它是国家安全意识形态下的产物。曾有加拿大学者梳理后发现，“第一代加拿大应急广播是国家安全警报的重要组成部分，其主要角色是国家攻击警报系统（NAWS）的重要补充。随着冷战结束，加拿大国家攻击警报系统也退出历史舞台，加拿大联邦通信部为打造下一代国家公共安全警报系统向国家应急管理者作了一项调查并提交了一份报告。”
第二代应急广播诞生于冷战结束的背景下。一方面，国际地缘政治格局发生了变化，另一方面，“9·11”事件也导致加拿大政府和民众对安全形势的判断有所改变。加拿大政府拟打造更宽泛的公共安全警报系统，尤其是能够深入乡村或偏远地区的国家应急广播系统。随伴着数字网络技术的发展以及通信行业运营商在商业利益驱动下的积极行动，一个灵活、低成本的应急广播系统应运而生。
与第一代相比，第二代应急广播的功能、目标与服务范围都发生了较大的变化，由国家安全防范扩大到对自然灾害、社会危机等突发事件的应对。顶层设计的改变成为加拿大应急广播系统“升级”的核心驱动力。十多年来，第二代应急广播建设正是围绕着这一理念展开的。
2005年，在联邦、省、市镇三级政府联合倡导下，加拿大广播电视和电信委员会（CRTC）对建立加拿大应急广播系统作出了相关承诺，开始主导第二代应急广播系统的建设。虽然明确了政策框架，但是政府当局依然要为其政治性和体制性因素造成的复杂矛盾进行博弈。
2015年3月，加拿大广播电视和电信委员会在与应急广播系统各相关利益方展开广泛辩论及谈判的基础上，推出了一套针对自然灾害（包括环境监测、天气预报和其它灾害预警）的全国性预警系统——加拿大应急预警系统（Alert Ready）。这套系统是国家级预警系统，包括基础硬件设施、政府职能部门及相关利益方参与应急管理运行的基本原则、法规流程与操作方法。
回溯：加拿大社会应急管理系统
目前，加拿大应急广播通过嵌入公共预警系统打通了信息传播的各个环节，系统平台实现了信息的数字化处理与升级。那么，位于系统前端的加拿大联邦政府、省、市镇三级应急管理机构是如何将预警信息传递给中介平台的？三级政府在社会应急管理与服务中的权力分配与角色究竟如何呢？这需要对加拿大应急广播的“母系统”——社会应急系统进行回溯。
通过文献梳理，可发现加拿大社会应急管理系统是一个既有垂直分布、又有平行关系的立体式传播网络。
立体结构的应急传播网
加拿大应急管理系统构筑了一个立体结构的传播网络。
首先，加拿大应急管理系统是一个由战略层、操作层和战术层组成的金字塔结构的垂直系统。其中，战略层对应整个政府，操作层对应联邦政府机构，战术层对应一线反应人员和市、区级机构实体。其垂直布局大致如下：首相、内阁委员会、灾难管理委员会等联邦政府一级主要负责方向与引导；政府行动中心负责战略性协调；联邦协调委员会、省政府应急管理办公室联合组成区域应急指导办公室，负责战术层面的统一指挥协调。
其次，加拿大应急管理系统是一个联邦政府、省、市镇三级同构的系统。加拿大应急管理的重心是“区域应急”，将三级政府的应急管理中心统一汇聚到一个平台——“区域应急”模块，实现了三个垂直系统的协调与联动，充分体现了“分级响应”与“多级联动”的应急理念。具体来说，这一既垂直又平行的社会应急管理系统通过采用“分散+集中”的模式，节约了社会资源，提升了社会应急管理能力。
自下而上的分级响应机制
加拿大社会应急管理系统是如何体现“分级响应”理念的？这可从相关法律法规中“管中窥豹”。
2007年，加拿大联邦政府制定了一套完整的《应急管理法案》（以下简称《法案》）。《法案》对加拿大应急管理系统关联的相关利益方角色进行了确认。它限定了加拿大公共安全部部长及其他公务人员的权力与义务，包括应急准备、政府机构之间协调应急管理。《法案》规定，加拿大公共安全部长全权协调加拿大政府的危机应对，各省行政长官负责制定本省灾害应急管理计划。此外，还规定了各省和其他参与应急管理实体的权利范围与实施程序等细节。
根据《法案》，加拿大是按照联邦政府、省、市镇三级联动机制制定的应急管理系统。联邦政府致力于协同省、市镇政府支持社区应对各种突发事件与自然灾害。为了确保《法案》的实施，加拿大公共安全部制定了《联邦应急响应计划》以协调政府其他部门参与灾害应急管理。2009年，该计划获得内阁批准。2011年，加拿大联邦、省、市镇三级政府部长修订与批准的最新应急管理系统开始启动。
为了建立安全的、有弹性的社区，上述系统采取了一个通用的方法解决应急管理中的协作问题。与此同时，建立了“灾害分级响应模式”，不仅有助于防范灾害，也提高了危机应对与灾后复原能力。
《联邦应急响应计划》是《法案》处理应急管理联动、协调关系的具体法规，规范了加拿大联邦、省、市区三级政府联动应急的责权关系，为行政网络之间复杂的协调与操作提供了法律保障。当某一省、市镇发生大的灾难，需要联邦政府及周边省、市镇协同应急时，该省、市镇可以向联邦政府请求援助，政府行动中心可以依法激活《联邦应急响应计划》。
鸟瞰：加拿大应急管理系统的社会背景
加拿大应急管理是一个联邦政府自上而下赋权，省、市镇一级政府自下而上应急救援的弹性系统。这种社会应急管理系统与加拿大独特的地理环境、法律体系、政治生态所催生的应急管理理念分不开。从“广角镜”的开放性视阈出发，对社会背景进行鸟瞰，不难厘清加拿大应急管理系统形成的原因。
地理环境与灾害应对
加拿大位于北美洲北部，幅员辽阔且地形多样，大部分地区位于寒带，北面、东面、西面分别被北冰洋、大西洋、太平洋所环绕，只有南面与美国大陆接壤，境内地势大致呈西高东低，90%的人口汇集于距美加边界160千米范围内的区域。加拿大是一个自然灾害频发的国家，主要灾害是暴风雪，此外还有台风、飓风、地震、水灾等。台风或飓风一般发生在每年4月～9月，高发期是6月～7月。加拿大每年发生大约1500次地震，其中50余次可被感知。
幅员辽阔、地广人稀与寒带极端气候等特征，使得其政府与国民在应对自然灾害的过程中，形成了全社会应急、全民应急的理念。加拿大应急管理以灾害类型为切入口，搭建了一个立体弹性、法制化的社会应急管理框架。政府通过灾害类型的风险识别以及整合应急管理元素的方式建立了一套科学规范的系统，它从风险社会治理的高度，将灾害类型细分为自然、人为与技术造成的三类灾害，并取三者的交集，提升了对灾害的应急管理与服务能力。
政治体制与法律传统
加拿大应急管理的形成与其独特的政治生态与法律传统有关。加拿大属于联邦制国家，根据宪法规定，联邦政府和省政府各自拥有一定的权限，实行立法、行政和司法“三权分立”。这种政治体制增加了应急管理立法与执行的难度。
加拿大法律源于不同的法律传统，兼用英式海洋法和法式大陆法，在法系分类中属于混合法系（Mixed legel system)。英格兰的习惯法制度是加拿大十个省份及三个领地的法律基础，其规则基础依据历史判案先例、司法决定和习惯做法。魁北克省在历史上是法属殖民地，其民法属于大陆法系。随着时代的变迁，魁北克民法又发展出自己的特色，以适应加拿大社会的发展与变化。
独特的法律传统与政治生态导致它在制定法规时不得不首先从顶层设计层面考虑应急管理与服务的对象、范围、实施主体以及多级联动协调的复杂的责、权、利关系。应急管理系统的搭建体现了联邦政府、省、市镇三级政府“集中+分散”的赋权关系。
2007年，联邦政府制定了一套完整的《应急管理法案》。这套《法案》规范了联邦政府、省政府主要官员的权力与角色。同时规定各省行政长官负责制定本省灾害应急管理的计划。在一定程度上赋予了省级政府应急管理的独立性，但不能跳出《法案》的“设定框架”。
2009年获批的《联邦应急响应计划》对在何种情形下启动联合应急作出了详细说明。
大致包括四种情形：当一个省或自治区遇到灾害请求联合应急时；当灾害规模影响到多个省或司法管辖区时，联合应急是必需的；当一个事件直接涉及联邦资产、服务机构、员工、股份有限公司或影响对政府的信心时；当国家利益受到影响时。
此外，《联邦应急响应计划》界定了联合应急单位或机构的权责，分别是主要责权部门、支持部门和协调部门。
综上所述，加拿大应急管理系统的形成与其法律传统、法律结构密切相关。它在联邦政府、省、市镇三级政府的垂直结构中将“共性”原则公布出来，由各省灵活制定具有弹性的应急管理计划。对于三级政府联动，加拿大应急管理系统必须找到一个“最佳集合点”，防止因法律的“灰色地带”造成政府间协调的困难。《联邦应急响应计划》设计“区域应急”模块，就是充满弹性的应急管理理念的集中体现，它实际是一种“点面结合”的制度设计。当“点应急”遇到障碍时，“区域应急”是必需的。由此，加拿大应急管理系统形成了一种自上而下赋权、自下而上求援，点面结合、灵活机动的模式。
社区与全民应急
地广人稀的自然环境，促使加拿大出现了高度发达的社区。《法案》规定应急管理系统的最基本实施单位是社区。联邦政府致力于协同省、市镇政府支持社区应对各种突发事件或自然灾害。
为了支持安全的、有弹性的社区，《法案》建立了一个通用的方法解决应急管理中相互协作的问题。加拿大公共安全部与其他联邦政府机构、省、市镇应急管理机构及其工作人员、志愿组织、其他利益相关方和社区共同建立了一个庞大的合作关系网络，以全社会动员的方式充分整合各级社会资源和人力、物力、财力，形成了一种“全民应急”的理念，极大地提升了加拿大社会应急管理的意识与能力。
综上所述，地理环境、政治体制、法律传统及人口布局等多重因素的叠加影响，“多级联动”“分级响应”的应急理念，催生了既有行政权力垂直分布，又有政府组织间平行联动的加拿大应急广播样态。应急广播重点在“区域应急”层面，并通过机动灵活的社区，强化了“全民应急”理念，形成“全民应急”式的加拿大应急广播模式，极大延伸了社会应急管理与服务的服务链，提升了社会公共治理能力。
（作者系武汉大学新闻与传播学院博士研究生）
责任编辑：徐 南
参考文献：
①史靖洪：《广播媒体的应急报道方法和反思》，《中国编辑》2014年第3期。
②张朴宽：《国家广播应急体系建设面临的挑战及应对》，《中国行政管理》 2014年第4期。
③王祥、牟亚南：《应急广播预案及运行机制研究》 ，《广播与电视技术》 2017年第5期。
④崔巨峰：《应急广播系统实现概述》，《广播与电视技术》2011年第12期。
