【摘要】民以食为天，食以安为先。食品安全作为民生领域最基本、最重要的问题，牵动着亿万人民的命脉，直接关乎国家的稳定。党的十八大以来，我国不断提升食品安全治理水平，构建起一套全面、高效、严格的监管体系。然而，偶发的食品安全事件仍触动公众神经，影响民众安全感与幸福感。科学守护“舌尖上的安全”，应持续优化监管机制、创新监管手段，同时激发市场活力与社会参与，形成多方共治格局；深入剖析风险根源，制定科学、精准、高效、经济且可持续的治理策略，确保食品安全长治久安，让人民群众吃得放心、安心。
【关键词】食品安全 科学防范 现代化治理
【中图分类号】R155.5 【文献标识码】A
民以食为天，食以安为先。食品安全作为民生领域最基本、最重要的问题，牵动着亿万人民的命脉，直接关乎国家的稳定。习近平总书记高度重视食品安全工作，多次作出重要指示，强调：“要贯彻食品安全法，完善食品安全体系，加强食品安全监管，严把从农田到餐桌的每一道防线。要牢固树立安全发展理念，健全公共安全体系，努力减少公共安全事件对人民生命健康的威胁。”在党中央、国务院的统一领导下，各级各部门坚持以人民为中心的发展思想，坚决落实“四个最严”要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。
我国食品安全治理成效显著
构建全面严谨的食品安全标准体系。食品安全标准用于规范生产经营活动、指导监督执法工作，因此应具备统一性和权威性。食品安全标准是强制性标准，政府部门在标准制定中发挥主导作用，中央及省、市、县政府共同参与。我国政府高度重视食品安全标准的制定工作，为重点解决食品安全“标准一大堆、不知用哪个”的问题，国家卫生健康委组建了含17个部门单位近400位专家的国家标准审评委员会。目前，我国食品安全标准体系包括通用标准、产品标准（食品、食品添加剂、特殊膳食食品、食品营养强化剂等）、生产经营规范标准、检测方法标准（寄生虫、微生物、重金属、农兽药残等）四类，覆盖“从农田到餐桌”的全过程。从2021年9月食品安全国家标准目录共1383项，到2024年3月食品安全国家标准目录增加至1610项，我国食品安全标准体系的实用性和覆盖面不断提升，为食品安全监管提供了坚实的制度保障。
加大农产品与食品监督抽检力度。为进一步提升食品安全水平，我国不断加大农产品与食品的监督抽检力度。2012年农业农村部制定并公布了《农产品质量安全监测管理办法》，并于2022年进行了修订，不断强化对农产品的质量安全监管。2014年我国进一步确立了食品安全国家监督抽检制度和抽检结果定期公布制度，由市场监管局对全国范围的食品开展各个环节的监督抽检。抽检批次逐年攀升，从2014年的14.2万批次增长至2023年的699.7万批次，年均增长率显著提升。2018年组建国家市场监督管理总局，整合工商、质检、食药监部门，形成了国家、省、市、县四级食品安全监督抽检格局。《“十三五”国家食品安全规划》提出的到2020年国家统一安排计划、各地区有关部门分别组织实施食品检验量达到每年4份/千人的目标已超额完成，部分地区甚至达到了更高的抽检频次，进一步提升了食品安全保障水平。
坚持“零容忍”，严惩食品安全违法行为。在食品安全治理过程中，我国始终坚持“零容忍”原则，对任何违法违规行为都予以严厉打击。近年来，随着法律法规的完善与执法力度的加强，我国食品安全违法案件查办数量与罚没金额均呈现上升趋势。据统计，2023年全国市场监管部门查办食品安全违法案件54.4万件，罚没金额26.3亿元。公安机关积极开展专项行动，如“昆仑2023”专项行动，严厉打击食品安全犯罪活动，尤其是针对那些危害公众健康、影响社会稳定的食品安全犯罪行为。截至2023年10月，公安机关共破获涉及食品安全违法犯罪案件1万余起，抓获犯罪嫌疑人1.4万余名。这一系列举措不仅彰显了政府对整治食品安全问题的坚决态度，也体现了行政与法律部门在食品安全治理中的强大合力。
农产品、食品抽检总体不合格率持续低位运行。农业农村部组织的定期监测数据显示，2014年至2023年间，我国农产品的质量安全状况呈现稳定态势，抽检总体不合格率始终处于一个相对较低的水平。国家市场监督管理总局公布的数据显示，自2014年起，全国食品安全监督抽检的不合格率显著下降，主要农产品的不合格率均控制在较低范围内。特别是婴幼儿配方奶粉这一备受关注的领域，其检验合格率近十年间始终保持在99%以上，并且自2017年起实现100%检验合格率的常态化。这一成绩的取得，不仅是对我国食品安全治理工作的有力肯定，也为广大消费者带来了更加安心、放心的选择。
当前我国食品安全治理仍面临一些挑战
首先，食品安全事件时有发生，打击消费者信心。尽管近年来我国在重大食品安全事件的防控上取得显著成效，但小范围、高频次的食品安全问题仍不时出现，侵蚀了公众信任。特别是新冠疫情以来，食品安全监督抽检的总体不合格率略有抬头，且发生了数起引发社会广泛关注的食品安全事件。如“香精大米冒充泰国香米”“鼠头鸭脖”“假驴肉火烧”“槽罐车混装食用油”等事件，不仅暴露了食品生产流通环节中的监管漏洞，也对消费者信心造成了沉重打击。尽管有关部门迅速行动，展开调查并启动应急预案，但这些影响恶劣的事件仍对政府监管部门的公信力构成了考验。
其次，食品安全风险的源头治理难度较大。食品安全的根本在于源头治理，而我国农业生产中面临的挑战尤为复杂。在过去的几十年里，为确保粮食安全和满足人民群众日益增长的食品需求，我国农业生产长期处于高强度、高负荷运行状态，导致病虫害问题日益严峻。加之我国农业生产存在以中小规模农户为主体，工业与农业生产区混杂等情况，使得源头污染的治理工作复杂且艰巨。农兽药残留、重金属超标等源头污染问题不仅治理成本高、周期长，还直接威胁到食品安全的源头，需要政府、企业和社会各界共同努力，开展长期、系统的治理。
再次，食品供应链脆弱性凸显，安全保障水平有待提升。尽管我国在食品供应链安全建设上投入了大量资源，并取得了阶段性成果，恶意的非法添加、制假造假、加工环境不达标、操作不规范等风险行为已得到显著遏制，但整体而言，供应链的安全保障能力仍显不足。一些中小市场主体受资金、技术、从业人员素质、管理等多方面的制约，难以全面达到食品安全标准，成为供应链中的薄弱环节。一些企业和个体从业人员缺乏必要的法律意识和底线思维，对违规行为视而不见，加剧了食品安全隐患。这些问题不仅影响了食品行业的整体形象，也对消费者的健康安全构成了潜在威胁，必须高度重视。
最后，食品安全现代化治理能力亟需加强。当前，我国食品安全监管仍主要依赖行政手段，这种模式在应对突发事件时展现出高效性，但其长期可持续性和科学性有待提升。食品安全领域的信息不对称现象加剧了市场对政府监管的依赖，也限制了现代化治理体系的构建。因此，应探索建立政府、市场、社会等多方共治格局，充分利用市场机制调动企业自我监管的积极性，同时鼓励社会力量参与监督，营造多方共治的良好氛围。这不仅有助于减轻政府财政负担，还能提升食品安全治理的科学性、经济性和可持续性。
食品安全问题治理较难的重要原因
信息不对称。在经济学中，信息不对称是指交易双方在信息获取方面存在差异，一方拥有比另一方更多或更准确的信息。在食品生产和消费过程中，生产者往往掌握了更多关于食品的生产过程、原材料来源及产品质量的信息，而消费者往往处于信息劣势，难以仅凭外观或标签判断食品的安全性。这种信息不对称为不法生产者提供了可乘之机，他们可能利用消费者对优质产品的信息盲区，以次充好，甚至掺假造假，从而获取不正当利益。当不法生产者通过降低成本、牺牲质量来获取市场竞争优势时，那些坚持道德底线、注重产品质量的企业往往因难以获得合理的市场回报而面临生存困境。长此以往，市场上可能会充斥大量次品、劣品和不安全食品，甚至会形成“劣币驱逐良币”的恶性循环。不仅损害了消费者的健康权益，也严重破坏了市场秩序和公众信任。
信息不对称还存在于生产内部及生产与监管之间。在一些大型农产品或食品生产企业中，不同层级间也可能存在信息不对称问题，导致高层管理者对基层员工的非法行为无法察觉，直至酿成恶果。此外，企业也可能出于自身利益考虑，向监管机构隐瞒真实情况，进一步加剧双方间的信息不对称，加大了监管难度。
食品供给体系的复杂性。食品供给体系的复杂性是导致食品安全事件发生的另一个重要原因。这种复杂性来自庞大而多样的食品供应链、众多利益相关者的相互作用以及食品生产和消费的动态变化。食品供应链涉及生产、加工、分销、零售等多个环节，每个环节都可能成为风险的源头。不同环节间的市场主体因利益冲突或权责边界模糊而可能产生理性失范行为，导致食品安全风险不断累积。在生产环节，农业实践和标准的不一致、农药化肥的过量使用、农业用水的污染等问题都可能引发源头污染；在加工环节，不当的处理方式、不够严格的卫生标准等容易导致食品污染；在分销和零售环节，食品的运输和储存条件若不达标，也会加剧食品安全风险；在终端消费环节，消费者不当的储藏和加工方式也可能使原本安全的食品变得不安全。
此外，食品安全风险呈现动态变化性，增加了治理难度。随着人类认知水平的提升和科技的进步，许多原本被认为无害的因素可能被发现具有潜在危害；同时，消费者偏好的改变和食品安全标准的提高也对食品生产和监管提出了更高要求。这种动态变化性要求监管体系必须具备高度的敏感性和灵活性，以应对不断变化的挑战。
监管资源有限，机制尚不完善。尽管我国政府在食品安全监管方面投入了大量资源，但由于食品产业链条较长、环节较多、从业人员众多且分散，监管的复杂性和难度较大。一方面，监管机构的人力和物力资源有限，难以实现对所有环节的全面覆盖和实时监控，导致一些违法违规行为无法被及时发现和纠正；另一方面，一些监管人员专业素养不足，甚至存在腐败现象，削弱了监管的有效性。此外，食品安全监管容易受到地方保护主义影响，加剧了食品安全问题的复杂性和治理难度。
治理手段较为单一，市场力量未充分调动。当前我国食品安全治理的一个突出问题是治理手段较为单一、未能充分发挥市场机制的作用。食品安全治理不能一味依靠提高标准或强化监管。前者会导致发展性剥夺，即在供给端把较小规模的生产者排除在外；后者会加重财政负担。食品安全问题的治理需要更加多样化的治理手段和市场化的激励机制。我国不断尝试引入更多的独立第三方以及国际第三方机构，如第三方检验检测机构、认证机构（如TIC体系）等。通过第三方机构进行专业检测和认证，为食品安全提供科学、公正的评估，可以有效缓解信息不对称问题，提高食品安全监管的独立性和透明度。当然，这些机构在实际操作中也可能面临数据造假、错检漏检等风险，因此必须对其加强监管和约束。
消费者维权意识不足。在食品安全治理中，消费者作为最终环节的参与者和受益者，其维权意识的强弱直接关系到治理效果的好坏。但目前现实中仍存在两大难题。一方面，一些消费者难以准确识别潜在的食品安全问题；另一方面，即使发现问题也往往因为维权过程复杂且成本较高而放弃维权。因此，应加强食品安全知识的普及和宣传教育工作，提高消费者的食品安全意识和自我保护能力。
构建食品安全坚固防线的重要路径
持续优化食品安全监管机制，创新监管与责罚手段。第一，提升监管的风险识别和预警能力。为此，应从以下几个方面着手：增加监管资源、优化资源利用、提升人员素质。政府应加大对食品安全监管的财政支持力度，特别是在基层和边远地区，确保监管工作无死角。这包括资金投入和人员配备，通过招聘更多专业人员并加强培训，提升监管队伍的整体素质和专业技能。同时，要优化监管资源的配置，确保有限资源能够精准投放，提高监管的覆盖面和效率。此外，可以充分利用大数据和人工智能等技术。在信息化时代，大数据和人工智能已成为提升监管效能的重要工具。应打破数据壁垒，整合食品生产、流通和消费等各环节的海量数据，建立大数据平台和人工智能系统。通过实时监控和智能分析，提高风险识别的精准度和预警的及时性，使监管工作更加主动、高效。
第二，打造独立、公正、可靠的TIC（检验检测认证）体系。TIC体系在食品安全治理中扮演着重要角色。不可否认，当前我国的TIC体系独立性较为不足，影响了其效能的发挥。因此，应从以下两个方面进行改革：一是推进市场化改革。通过持续推进行政管理体制改革，让TIC机构成为独立的市场主体，并通过市场竞争推动TIC机构的优胜劣汰，提升整体服务水平。二是加强监管与监督。可以引入更多国际检验检测与认证机构，设立独立的监督委员会，定期审查TIC机构的运作情况，修订相关标准，确保其独立、公正、可靠。
第三，严格责任判定，深挖事件背后的深层次原因。食品安全事件发生后，必须严格追查相关责任人和背后的深层次原因。这要求在责任判定和原因追溯上做到慎之又慎：一是规范调查取证。要对食品安全事件进行规范而谨慎的调查取证，避免基于表层原因草率结案。通过深入调查，揭示事件背后的真正原因，为后续治理提供有力支撑。二是避免不当惩罚。在惩罚力度和方式的选择上，既要确保对责任人的有效惩戒，又要避免不当惩罚导致的问题掩盖和粉饰。
第四，建立激励相容的惩罚机制。食品安全事件的相关责任主体必须受到责罚，而惩罚的力度与方式选择应遵循以下原则：让相关责任主体再次发生相同或类似风险行为的概率降到最低；对相关责任主体起到良好的教育与培训作用；充分利用每个事件的溢出效应，对行业其他从业人员、利益相关方形成警示和教育作用；避免不当惩罚导致一些利益相关方产生通过不正当途径掩盖问题、粉饰问题的动机。这些原则意味着对食品安全事件的责罚在力度和方式选择上更加精准有效。
具体而言，一是从严从重处罚故意违法行为。对于明知故犯、造成严重后果的食品安全违法行为，必须依法从严从重处罚。通过顶格处理、追究刑事责任等手段，形成强大的震慑力。二是建立食品安全违法行为的黑名单和失信人制度。对严重违规企业进行公示，限制其市场准入，将食品安全失信行为纳入信用记录。不仅可以加强对机构和个人的信用约束，还能为监管机构提供更多处罚手段。三是采取差异化惩罚措施。对于非故意为之的行为，或因一时疏忽、认知不足、客观条件不足等产生的风险行为，且造成的后果较轻微的，惩罚的目标并不是让相关责任人付出巨大的经济代价，而是要增强其责任心、提升其认知和职业素养，并促使其未来自觉地改进行为。比如，可以让相关责任人作为志愿者加入监管队伍，参与监管、检举揭发其他不当、不安全经营行为，这样既能增强其责任心和职业素养，又能弥补监管力量的不足。也可以效仿交通违法的积分处置办法，达到一定分数，就必须强制参加食品安全相关培训，并由其承担培训费用。此外，对于那些因为资源不足、技术手段落后、认知局限或非人为可以杜绝的偶发性风险等，对监管人员或相关生产性服务机构的责罚需谨慎行事，避免不当惩罚引发负面效应。
充分调动社会力量，为多方共治厚植根基。提升食品安全治理体系和治理能力现代化水平，需要政府、企业、社会等多方力量的共同参与。为此，应从以下五个方面入手。第一，充分利用行业自治与同业间的竞争力量。由于同行间的信息不对称程度远低于行业内外的信息不对称程度，因此可以调动其相互监督的积极性，降低行业外部监管资源的消耗。为此，可以从两个方面入手：一是行业协会作为行业自律的重要力量，应发挥更加积极的引导作用。可以通过制定行业规范、树立正确价值观、促进有序竞争、规避恶意竞争等方式提升行业整体水平。二是为鼓励同业间相互监督创造良好条件。应建立健全举报机制与保护措施，确保举报人的合法权益不受侵害。
第二，提升公民食品安全与健康素养。消费者不仅是终端体验者，更是食品安全治理的重要参与者。通过系统性的教育与培训，全面提升公民的食品安全素养，不仅能增强其独立识别食品安全问题的能力，还能激发其维权意识和主动参与社会治理的热情。具体而言，当公民面对食品安全事件时，能够基于科学的判断而非盲目跟风，有效抵御不良舆论的误导与煽动；在遭遇食品安全问题时，能够迅速采取行动，如及时向相关责任人或监管部门反馈，这种自发的监督行为，能够极大提升监管部门的风险预警与应对能力。此外，引导消费者在日常购买与食品处理中秉持科学态度，通过合理储存与规范加工，守护好食品安全的最后一道防线。众多研究表明，家庭厨房的食品安全管理不善，其潜在风险甚至可能超越市场，而具备良好食品安全素养的消费者，正是这道防线最坚实的守护者。
第三，强化自媒体平台的监管与规范。自媒体作为当代信息传播的重要载体，其快速响应与广泛覆盖的特性，使其在食品安全监督中具有不可忽视的作用。不可否认，当前自媒体在食品安全相关信息传播方面存在诸多问题，如传播未经核实、夸大其词的食品安全信息，不仅混淆视听，加剧公众恐慌，还可能成为不正当竞争的工具，扰乱市场秩序。因此，在充分利用自媒体的信息传播与舆论监督功能的同时，应对自媒体平台的信息发布进行必要的规范和管理。比如，建立健全自媒体信息发布的审核与管理制度，对涉及食品安全的报道，要求发布者提供确凿可信的来源与证据，并进行必要的事实核查，确保信息的真实性与准确性。对于违规的自媒体，应依法依规进行惩处。同时，政府应积极与自媒体平台建立合作机制，主动提供权威信息，利用平台优势进行信息澄清与正面引导，共同构建健康有序的食品安全信息传播环境。
第四，提高监管透明度，加大权威信息传播力度。提升食品安全治理体系和治理能力现代化水平，关键在于增强监管透明度与权威信息的传播效率。长期以来，我国高度重视食品安全信息公开平台和信息发布机制的建设，特别是在不合格食品、失信机构和部分行政处罚决定书公示方面，已经取得了显著成效。未来，应持续完善食品安全信息公开机制，除官方网站外，还应设立多渠道的权威信息发布平台，如公共电视、网络直播、自媒体矩阵等，全天候不间断地向公众推送食品安全科普知识、事件调查进展、处理结果等关键信息。特别是在重大食品安全事件发生时，更应通过多渠道、高频次的信息发布，及时回应社会关切，有效平息公众恐慌，增强政府公信力。同时，这也是对公众进行食品安全教育的重要契机，通过公开透明的调查与处理过程，不仅能够警示市场主体，还能够提升全民的食品安全意识与自我保护能力。
第五，充分发挥社会科学在食品安全治理中的支撑作用。食品安全治理是一项复杂的社会系统工程，需要自然科学与社会科学协同发力。社会科学以其独特的视角与方法论，为食品安全治理提供了丰富的理论支撑与实践指导。比如，经济学通过分析成本与收益，揭示企业行为背后的经济逻辑，为制定有效的激励政策提供依据；管理学则可以通过优化食品安全治理的组织结构和流程，提升食品安全监管效率与协作能力；心理与行为科学则可以深入探索消费者与生产者的行为模式，通过揭示消费者在面对食品安全信息时的心理反应和决策过程，为设计精准高效的食品安全教育与保护措施提供科学依据。因此，在构建完善食品安全治理体系的过程中，应高度重视社会科学的贡献，将其研究成果转化为实践策略，为食品安全保驾护航。
（作者为中国农业大学经济管理学院教授、博导，北京食品安全政策与战略研究基地首席专家；中国农业大学经济管理学院博士研究生皮芷颖、黄琬真对本文亦有重要贡献）
【注：本文系国家自然科学基金重点项目“保障食物安全多元目标的需求端干预策略研究”（项目编号：72333003）和教育部哲学社会科学研究重大专项“习近平总书记关于农业农村现代化的重要论述研究”（项目编号：2024JZDZ059）阶段性成果】
【参考文献】
①白军飞、许菲：《“小”原理讲“大”文章：食品安全治理当过程监管与严厉处罚并重》，中国经济网，2019年12月2日。
②周开国、杨海生、伍颖华：《食品安全监督机制研究——媒体、资本市场与政府协同治理》，《经济研究》，2016年第9期。
③周洁红、幸家刚、虞轶俊：《农产品生产主体质量安全多重认证行为研究》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2015年第2期。
④龚强、张一林、余建宇：《激励、信息与食品安全规制》，《经济研究》，2013年第3期。
