【摘要】在新时代新征程中，促进高质量且充分的就业已成为我国就业工作的全新定位与使命。就业优先战略强调把就业摆在国家综合发展的优先位置，把高质量充分就业作为就业的理想目标状态，这两者紧密关联、相辅相成。就业优先不仅要关注就业数量，更要注重就业质量，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程。构建就业友好型发展模式，需要进一步强化就业优先导向，着力提高经济增长的就业拉动力，支持发展吸纳就业能力强的企业，深化人力资源供给侧结构性改革，健全公共就业服务体系，让全体劳动者共享改革和发展的成果。
【关键词】就业优先战略 高质量充分就业 就业友好型发展模式
【中图分类号】F249.2 【文献标识码】A
2024年9月，中共中央、国务院印发《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，提出了包括拓展高校毕业生等青年就业成才渠道、保障平等就业权利在内的二十四项具体措施。这是新时代以来，中央层面首次制定并发布全面促进就业的指导性文件，标志着我国就业政策体系的重大革新与升级。就业优先战略强调把就业摆在国家综合发展的优先位置，把高质量充分就业作为就业的理想目标状态，这两者紧密关联、相辅相成。实施就业优先战略与促进高质量就业作为应对当前经济和社会发展挑战的必要选择，是实现人民美好生活、推动经济社会持续健康发展的关键举措。
努力使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程
就业优先不仅要关注就业数量，更要注重就业质量。就业提质扩容是指在就业工作中，既要提高就业质量，又要扩大就业规模。要使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程，可以从以下几个方面着手：
一要通过产业升级带动就业升级。推动传统产业高端化智能化绿色化转型，传统制造业等产业在升级过程中，会催生大量对于掌握先进技术和数字化技能人才的需求。如汽车产业向新能源和智能汽车方向发展，会新增电池技术研发、智能驾驶系统开发、车联网工程师等岗位，从而实现就业扩容。培育壮大战略性新兴产业，像人工智能、生物医药、量子科技等新兴产业的崛起，能够提供众多高质量就业岗位。以生物医药为例，从药物研发、临床试验到生产销售，各个环节都需要专业的科学家、技术人员、质量管理人员等多种岗位。大力发展现代服务业，包括金融科技、数字创意、现代物流等领域。例如金融科技融合了金融和科技，会产生金融数据分析师、区块链开发工程师等新岗位，并且服务业的发展也有利于吸纳不同层次的劳动力。
二要通过创新驱动创造新的就业机会。支持企业创新活动，政府可以通过税收优惠、财政补贴等方式鼓励企业加大研发投入。创新型企业在发展过程中会不断开拓新的业务领域和市场，这会创造新的就业岗位，比如科技型初创企业在产品研发和市场推广阶段都需要招聘人才。加强科技成果转化平台建设，这些平台可以促进高校、科研机构的成果转化为实际的新质生产力①。在这个过程中，需要专业的技术转移人才、知识产权运营人才等，同时也会带动相关生产企业的发展和人员招聘。
三要通过加强教育培训提升就业质量。优化教育体系，调整高等教育和职业教育的学科专业设置，使其与产业发展需求相匹配。例如，增加人工智能、新能源相关的专业设置，减少一些过剩产能相关专业。开展职业技能培训，针对市场需求和新兴产业发展，为劳动者提供精准的技能培训。比如，为从事智能制造的工人提供工业机器人操作和编程培训，使他们能够适应高质量发展下的工作要求。
四要通过扶持中小微企业吸纳就业。提供政策支持，政府可以通过降低融资成本、减免税费等政策扶持中小微企业。这些企业大多分布在服务业和新兴产业领域，是吸纳就业的重要力量，如文化创意类的小微企业能够为年轻人提供大量灵活多样的就业岗位。促进企业成长壮大，帮助中小微企业提升管理水平和创新能力，扩大企业规模，吸纳更多的劳动力。
五要推动区域协调发展拓展就业空间。加强区域间产业转移与协作，引导产业从发达地区向欠发达地区转移，带动就业岗位的转移和增加。比如，东部地区的一些劳动密集型产业向中西部转移，不仅能在中西部地区创造就业机会，还能促进当地配套产业和服务业的发展。大力发展特色产业集群，在不同地区打造具有地方特色的产业集群，如在一些农业产区发展农产品深加工产业集群，会吸纳从农业生产、加工制造到产品销售等多个环节的劳动力。
着力构建就业友好型发展模式
就业友好型发展模式是一种综合性的发展策略，旨在通过以下方式推动实现高质量充分就业和经济社会高质量发展。一要优化经济发展方式。特别强调高质量充分就业是经济社会发展的优先目标，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程。二要政策协同与产业升级。加强宏观经济政策与就业政策的有效衔接，推动产业政策、区域政策等与就业政策协调联动。同时，因地制宜发展新质生产力，完善现代化产业体系，创造更多高质量就业岗位。三要注重就业效果影响评估。建立健全就业效果影响评估机制，在制定改革发展、产业调整、社会管理等重要政策时，统筹考虑可能对就业吸纳能力、就业创业环境、就业质量等方面产生的影响。四要深化人力资源供给侧结构性改革。加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，解决好人力资源供需不匹配这一结构性就业矛盾。五要持续完善就业公共服务体系。打造覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的就业公共服务体系，提升公共就业服务的数字化、精细化、便利化水平。
就业友好型的政府、企业、劳动者和社区共同构成就业友好型城市。构建就业友好型城市需要从多个方面入手：第一，政府在推动就业友好型城市建设中扮演着至关重要的角色，制定和实施有利于就业的政策和法规，如税收优惠、创业扶持等。完善就业服务体系，提供职业培训、就业指导等公共服务；加强劳动力市场建设，促进劳动力资源的有效配置；建立健全就业监测和评估机制，及时了解和掌握就业市场动态。第二，企业作为就业的主要载体，可以提供稳定且高质量的就业机会，注重员工的职业发展和福利待遇。积极参与职业培训和教育，提升员工的技能水平和就业竞争力；营造良好的企业文化和工作氛围，增强员工的归属感和满意度。第三，劳动者作为就业的主体，可以提升自身的技能水平和就业竞争力，适应市场需求的变化。树立正确的就业观念积极寻求和珍惜就业机会；积极参与职业培训和教育，不断提升自身的综合素质。第四，社区作为居民生活的基本单元，也是推动就业友好型城市建设的重要基础，可以提供就业信息和指导服务，帮助居民了解市场需求和就业机会。组织职业培训和教育活动，提升居民的就业技能和竞争力；营造良好的就业氛围和文化，鼓励居民积极创业和就业。通过各方的共同努力和协作，推动城市的就业环境不断优化，实现更高质量、更充分的就业。
国外就业友好型发展模式的典型做法。一是德国的职业教育体系在全球享有盛誉，它将理论学习与实践培训相结合，学生可以在职业学校学习理论知识，同时在企业进行实习。这种模式不仅帮助年轻人获得实践经验，还为他们提供了稳定的就业机会，有效降低了青年失业率。二是新加坡政府推出了“技能创前程”计划，旨在鼓励终身学习，提供广泛的培训和认证机会，帮助工人适应新技术和新产业的发展。该计划通过提供职业培训、奖学金和学习账户等方式，支持个人提升技能，增强就业竞争力。三是瑞典政府实施了一系列积极的劳动力市场政策，如提供职业培训、就业服务、创业支持等，以帮助失业者重新就业。这些政策不仅关注短期的就业促进，还注重长期的人力资本积累，通过提高劳动力的技能和竞争力，促进经济的可持续发展。四是荷兰的劳动力市场以高度灵活性著称，政府通过立法和政策支持，鼓励企业采用灵活的工作时间和合同形式，如兼职、临时工和远程工作。这种灵活性不仅提高了劳动力市场的适应性，还为不同群体提供了更多的就业机会。五是尽管近年来日本的终身雇佣制有所变化，但长期以来，这种制度为员工提供了稳定的职业生涯，减少了员工的流动性，增强了员工对企业的忠诚度。此外，日本政府和企业还重视职业培训，通过提供在职培训和技能提升项目，帮助员工适应新技术和新岗位。六是法国政府通过多项措施支持青年就业，如提供实习补贴、职业培训和就业辅导等。此外，法国还实施了“青年担保”计划，为16—25岁的年轻人提供就业和培训机会，帮助他们顺利过渡到正规劳动力市场。七是澳大利亚政府通过“就业服务”计划，为失业者提供个性化的就业服务，包括职业咨询、培训和就业支持。此外，政府还通过“技能未来”计划，支持企业和个人提升技能，适应未来就业市场的需求。
关于构建就业友好型发展模式的对策建议。一要进一步强化就业优先导向。不断完善和丰富政策工具箱，在保持经济稳中求进的同时，着力发展有利于充分利用当地人力资源的产业和行业。通过经济增长创造更多就业机会，使经济持续健康发展的过程成为就业持续扩大的过程。加强政策协调联动，积极推动就业政策与财政货币、投资消费、产业价格和区域等政策时空联动、形成合力。将稳定和扩大就业纳入宏观政策取向一致性评估，确保各项政策都有利于促进就业。二要着力提高经济增长的就业拉动力。聚焦升级产业结构，因地制宜地发展新质生产力，壮大新兴产业，布局未来产业，完善现代化经济的产业体系。通过改造和提升传统优势产业，降低对低技能劳动力的依赖，推动就业结构向更高技能、更高附加值的方向转变。进一步优化市场营商环境，通过减税降费等政策降低企业成本负担，鼓励企业吸纳更多就业。抓住数字经济、绿色经济、银发经济等发展机遇，培育新的就业增长点。支持传统服务行业改造升级，加快发展现代服务业，大力培育新产业、新业态、新模式。三要支持发展吸纳就业能力强的企业。优化市场环境，取消各类不合理限制和壁垒，实行公平统一的市场监管制度。鼓励社会创新创业，通过建设功能性、特色化、高质量的创业平台载体，构建区域性、集成性、生态化创业系统。完善创业带动就业的制度保障，打造创业带动就业的传导链条，充分发挥乘数效应。四要深化人力资源供给侧结构性改革。聚焦提升劳动者就业能力，统筹教育、培训和就业，完善人力资源培养链条。大力发展职业教育和培训体系，健全完善终身职业技能培训制度，完善技能人才的培养、使用、评价和激励机制。引导学校依据行业和市场的发展需求，灵活调整专业结构和课程内容，增设符合市场需求和产业发展趋势的专业，培养更多适应新时代经济和社会发展需要的高素质技能人才。五要健全公共就业服务体系。通过完善公共就业服务制度，持续构建覆盖全民、贯穿职业生涯全程、辐射全国、便捷高效的公共就业服务体系。利用数字技术提升公共就业服务的质量，增强服务的数字化、精细化和便利化水平。致力于营造公平的就业环境，建立健全统一规范的人力资源市场体系，消除阻碍劳动力自由流动的障碍。引导供求双方在更大范围内、更高层次上对接，促进人力资源精准匹配。六要让全体劳动者共享改革和发展的成果。完善针对重点群体的就业支持政策，特别重视高校毕业生等青年群体的就业问题，制定和完善相应的青年就业支持措施。采取多种措施促进农民工就业，为外出务工的农民工提供更加优质的服务和保障。加强就业观念的引导，开发更多能够充分发挥个人专长的就业岗位，鼓励青年积极参与到重点领域、重点行业、城乡基层以及中小微企业的就业和创业活动中。同时，加强舆论宣传，引导全社会牢固树立正确就业观。
（作者为中国人民大学吴玉章讲席教授，公共管理学院博导）
【注：本文系国家社会科学基金重大项目“新型城镇化进程中增强公共服务均衡性和可及性关键问题研究”（项目编号：23ZDA096）阶段性成果】
【注释】
①杨宜勇、黄燕芬：《准确把握进一步全面深化改革与发展新质生产力的关系》，《智库理论与实践》，2024年第6期。
