【摘要】住房事业是衡量社会文明进步和发展水平的关键指标，关乎经济社会发展全局与社会和谐稳定。近年来，我国不断优化房地产政策，加快构建房地产发展新模式，加大保障性住房建设和供给，推动房地产市场平稳健康和高质量发展。本文剖析了当前我国房地产调控与保障性住房政策体系优化成果，分析了房地产高质量发展面临的挑战，对未来住房保障工作的持续完善、房地产市场调控政策的优化提出了建议。
【关键词】住有所居 居有所安 房地产发展新模式 社会治理
【中图分类号】D669 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“人民幸福安康是推动高质量发展的最终目的。”住有所居、居有所安，是中国式现代化的题中应有之义。住房问题事关经济社会发展大局，事关人民群众切身利益。2024年中央经济工作会议部署2025年重点任务时指出：“持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作。推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断加大保障性住房建设和供给，满足改善性住房需求，推动住房资源合理分配，让广大人民群众住有所居、居有所安，实实在在享受改革发展成果。伴随经济社会发展和生活条件改善，人们对住房的需求逐步从“有没有”转向“好不好”，满足人民群众对居住条件、环境和服务的新期待，成为民生保障的重要课题。
房地产调控成果与保障性住房政策体系优化
近年来，我国房地产市场经过不断调整与完善，房地产行业显示出强大的回弹力度，为高质量发展打下坚实基础。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。支持城乡居民多样化改善性住房需求。”2024年中央经济工作会议对优化房地产政策、促进房地产市场平稳健康发展提出了明确要求。应当结合房地产市场供求关系的新变化、人民群众对优质住房的新期待，促进房地产高质量发展。值得指出的是，房地产调控并非一帆风顺，新一轮调控面临前所未有的复杂性和艰巨性。尽管调控面临难度，但成果显著。在政策层面，调整住房限购政策，降低存量房贷利率，抓紧完善土地、财税、金融等政策，促进房地产市场止跌回稳。调控措施的实施使得房地产市场“大起大落”的风险大为减少，市场预期得到有效引导，短期内房价稳定在合理区间。
这一轮调控效果也在市场各个方面得以体现。从国家统计局公布的全国房地产开发景气指数来看，在2024年4月达到最低点91.83之后，连续8个月一路走高，2024年12月达到92.78，市场成交趋于活跃。一揽子政策连续落地，有效降低了居民购房门槛，居民购房意愿提升。房地产政策调控目标和方向展现出一些关键性特点，持续强调因城施策、一城一策、精准施策，地方在调控楼市中拥有更大的自主权，并以此满足刚需和改善性住房需求。中央将在保持市场稳定的同时，给予地方在具体执行上的灵活度，以适应当地的市场状况。在房地产调控的困难方面，中国楼市受到自身周期性波动的影响，部分城市的房价波动压力较大，同时房企的财务状况和楼市预期的波动也对市场稳定构成了挑战，面临着如何在刺激市场和房价波动之间寻求平衡的难题。
党的二十大报告指出：“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。”对于满足人民群众多层次住房需求，推动居住环境改善具有重要指导意义。在保障性住房建设过程中，坚持因地制宜原则，注重多元化、多渠道的保障途径，进一步保障广大新市民、青年等群体的刚需。保障性租赁住房、公租房与共有产权房的建设，通过高效政策导向与财政支持，均呈现出良好发展势头。其中保障性租赁住房作为重点，不仅缓解了住房市场的需求压力，也为住房保障体系的完善作出了贡献。城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设等项目的推进，既展现了我们党改善民生的坚强决心，也反映了在住房保障体系构建过程中对人民居住权的重视和保障。改善棚户区和老旧小区、优化城市空间布局是改善居住环境的重要途径，有助于增强城市综合承载能力，提升城市形象。
在住房保障政策体系的优化方面，住房和城乡建设部在2023年提出“好房子、好小区、好社区、好城区”的“四好”建设目标，彰显了提升住房建设标准、增强建筑质量、促进住房智能化与绿色化的决心和态度。未来将围绕满足人民群众住上好房子的需求，从建筑层高、电梯、隔音、绿色、智能、无障碍等方面入手提高住宅建设标准，加快住房发展从“有没有”向“好不好”转变。预期会看到更多关于住宅隔音、绿色智能等方面标准的提高，以及旧住宅通过城市更新实现迭代的措施。这可能意味着新房价格将上涨，而老旧房屋可能会面临更快贬值。“好房子”概念既是提高住宅质量的一个方向，也是一个挑战，尤其是在建材成本和新技术应用等方面，必将影响整体房价结构。在考虑住房保障政策的未来方向时，需要在保障房、商品房的供需关系中寻找平衡。我国保障房政策在满足基本住房需求方面发挥了关键作用，但在新的发展周期下，优化目标的转向可能减少保障房数量，而强调住房的质量和可持续性。考虑到中国楼市的复杂性特点，未来的调控将更加侧重于平衡市场和满足住房需求，而在执行过程中需要兼顾各地实际情况，确保市场的长期健康发展。
这些现存困难和最新动向表明，住房保障政策体系正在逐步优化，以更好地适应社会需求及市场变化。未来房地产市场的改革发展将继续以促进住房消费健康发展为总基调，加快构建租购并举的住房制度，在稳定房价的基础上，着力解决人民群众的住房问题。
让全体人民住有所居面临的挑战
尽管住房保障领域取得了令人瞩目的成就，但当前我国房地产市场已经发展到一个关键节点，住房供需结构发生变化，需要更为精准和灵活的调控政策，既维护市场稳定和可持续发展，防止发生系统性金融风险，又要满足居民需求和可负担。
一是住房保障体系仍有待完善和健全。近年来，我国住房保障体系建设取得显著成效，覆盖城乡的住房保障体系日益健全。但仍需进一步强化保障性住房的供给，综合运用财政、土地供应等手段，加大保障性住房的政策支持力度，创新住房保障模式，拓宽社会和市场在住房保障中的参与渠道，为人民群众提供更多、更好的安居选择。此外，我国农村居民的住房条件相对较差，农村土地制度和住房建设仍然存在一些问题。要实现住有所居目标，需要进一步加大对农村地区的支持力度，改善农村居民的住房条件。
二是房地产调控成果有待进一步巩固。我国积极推进房地产市场长效管理机制建设，房地产市场总体保持稳定，市场秩序逐步规范，但市场调控成果还需进一步巩固。过去20多年，我国房地产市场总体呈现上升态势，对保障和改善民生、支撑我国经济社会发展发挥了重要作用。同时，房地产市场快速扩张，也出现了资金过度向房地产集中、房价高企等问题，近些年主要矛盾从总量短缺转为总量基本平衡、结构性供给不足。适应房地产市场发展新态势，应完善差别化的调控政策，确保房地产市场健康稳定发展。
三是多元化的住房需求有待进一步释放。伴随经济社会的快速发展，人民群众的住房需求日趋多样化。随着城市化进程的加快，城市人口急剧增加，对住房资源提出了更高的需求。人口流动导致一些大城市住房供需矛盾，需要更有效的城市规划和资源配置来满足需求。面对老年人、年轻人、残疾人等群体的个性化居住需求，必须采取更具针对性的政策和措施。依托精准政策，加强住房设计的人性化、多样化改造，扩大和提升保障性住房的供应，确保不同群体在住房选择上更加宽广，更好满足不同群体合理的住房需求。
四是多样化的住房供应主体有待进一步激活。无论是保障性住房还是商品房市场，发展多样化的住房供应主体对于优化住房资源配置、满足人民群众住房需求具有重大意义。当前，需要进一步激活市场参与方，推动政策环境和市场机制的创新发展。国家支持和鼓励社会资本、民营企业参与住房建设和管理，通过良性的政策激励和市场环境，发掘社会力量参与住房建设的潜力，确保住房市场的活力和动力，让住房供应更贴近人民群众的需求。
让全体人民住有所居、居有所安的政策建议
因地制宜，持续优化房地产调控效果。基于中国广袤的地域差异与复杂的市场环境，必须针对不同城市、地区的实际情况，制定和实施差异化的调控措施。为了使调控政策更具针对性和有效性，各级政府应加强市场研究，动态监测房地产市场运行情况，及时调整和完善政策。同时，推广使用先进的科技手段，提升房地产市场信息的透明度，促进房地产市场止跌回稳，确保市场的稳定和健康发展。
强化国家、市场和社会协同保障。充分发挥国家、市场和社会的合力，统筹协调保障性住房与商品房市场的有序发展。国家层面，出台一系列综合性住房政策，围绕土地、金融、税收等多个领域，着力促进住房市场平稳发展，保障人民的居住福祉。针对保障性住房建设，应进一步增加政府投入，充分发挥财政支持和土地政策的积极作用，确保困难群体能安居乐业。通过严格监管规范市场行为，推动住房供应模式多元化，包括支持共有产权房和租赁市场，鼓励绿色、智能建筑项目实施，引导行业朝着可持续发展方向前进。在市场层面，房地产开发商应不断创新住房产品，回应消费者多样化需求，注重质量建设，多方协作共同提升房屋建造和管理标准，进一步履行社会责任，投身公共服务和社区建设，提高居住环境的整体水准，确保房屋安全舒适。在社会层面，群众和社会组织积极参与社区治理，共治共享优质居住环境；大力推广绿色生活方式，提高公众环保意识，营造可持续生活环境；通过举办文化和社区活动，培育居住文化，增强居民的社区凝聚力；鼓励公益机构为困难群体提供多方位支持，确保人人都能安居乐业。把握住房保障工作重点的同时，绝不放松对市场的动态监测和调控。以往经验教训表明，政府需加大保障性住房投入力度，创新土地政策，鼓励租赁市场发展，为人民提供多元化居住选择和减轻购房压力。提升房地产市场信息透明度，建立完善的监管机制，为住有所居、居有所安的目标持续发力。
借鉴国际经验，积极进行政策试点和创新。坚持开放的视野借鉴国际经验，是适应房地产市场发展需求的重要手段，可以引入国外在住房政策及市场调控方面的先进理念和成功经验。比如，新加坡高度重视住房保障的中央公积金制度以及组屋发展模式；德国对租赁市场的稳健支撑和有效监管，致力于打造一个更加宽容、体面的租赁市场环境，充分保护租户权益；欧美国家发展住房合作社与共有产权住房的宝贵成功案例，通过多途径提高住房的经济可承受性，同时保持房地产市场的长期稳定和健康发展。通过引进国际先进理念与经验，结合实际条件进行制度和市场的本土化改革与创新。在国内，财政部、税务总局、住房城乡建设部发布《关于促进房地产市场平稳健康发展有关税收政策的公告》，国家税务总局发布《关于降低土地增值税预征率下限的公告》，均自2024年12月1日起执行，这是我国深化房地产市场改革的关键一步。更加重视将试点经验进行总结、提炼，以创新税收等宏观调控手段更精准地反映市场情况、调控市场走向。此外，改革和完善住房公积金制度、房屋产权制度、土地使用权制度等关系亿万家庭切身利益的重大问题，不断探究新的方法和途径，才能满足人民日益增长的美好住房需要。我国的住房政策在借鉴与创新中前行，在积极响应人民群众对美好生活的向往中持续优化。
充分发挥制度优势。我国在解决住房问题方面拥有重要的制度优势，有助于推动住有所居目标的实现。第一，在我国国家制度和国家治理体系的“十三个显著优势”中，首要的是坚持党的集中统一领导。党的集中统一领导有利于科学决策，推动住房相关政策的顶层设计和政策创新，确保相关政策的有效落实和执行；有助于确保国家对住房保障的高度重视、持续投入；有助于发挥中央和地方两个积极性，推动各地各部门分工合作形成合力。第二，社会主义基本经济制度的调控能力。通过土地政策、金融政策、税收政策等手段引导住房市场发展，确保市场稳定和住房资源的合理分配。第三，我国深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来。这有助于城市群、都市圈的发展，创造更多的就业机会，有助于以人为本的新型城镇化发展。第四，国有企业不仅在经济中发挥重要作用，还在社会保障和住房保障中发挥积极作用，等等。总之，继续坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有助于深化供给侧结构性改革，提高住房供给质量和效率，推动房地产市场持续健康发展。
保障住房政策的总体持续性和稳定性。在当前经济社会发展背景下，推动住房政策的持续性和稳定性尤为重要。必须以更加务实和创新的精神，参考国内外成功经验，不断优化住房政策。为了使住房政策更加稳健和可持续，各地积极构建和优化长期性的住房政策框架，确立稳定的政策目标和原则，这不仅有助于提升市场的预测性和适应性，更有助于维持住房市场的连续性和稳定性。同时，应注重持续提升政策制定过程的透明度和参与度，广泛听取公众意见，通过公开讨论、专家研讨和多渠道反馈，让广大人民群众能够实实在在参与到政策的制定和实施过程中。建立有效的政策评估机制，对政策执行情况定期进行客观监测，这不仅能保证政策的科学性和有效性，也能为政策的及时调整提供依据。不断加大与各方面利益相关者的协调沟通力度，确保各方意见在决策过程中得到充分考量和反映。通过完善政府监管机构的职能，确保市场行为规范，同时建立灵活迅速的评估和反馈机制，了解政策实施情况，及时调整以应对市场的变化。长期城市规划和住房投资的稳步推进为未来需求奠定了坚实基础，有助于平抑市场波动，引导市场健康发展。建立持续的对话机制是政府重视并回应市场和人民需求的体现，进一步保障了政策方向的准确性和高效性。通过一系列措施，不仅能够规避因市场波动带来的负面效应，更能够确保住房市场和社会的长远稳定发展。
（作者为中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院教授）
【参考文献】
①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，新华网，2022年10月25日。
②《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，新华网，2024年7月21日。
③《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》，2024年12月13日。
④丁怡婷：《加快建设“好房子”（观象台）》，《人民日报》，2024年7月10日。
⑤《新华述评｜房地产市场走势怎么看——当前中国经济问答之六》，新华网，2024年12月8日。
⑥《房地产市场止跌回稳态势积极》，住房和城乡建设部网站，2025年2月17日。
