疫情防控中社会组织的优势与作用

    【摘要】经过改革开放四十多年的发展历程，中国社会组织正逐渐走向成熟，成为社会有机体不可或缺的组成部分。在疫情防控中，社会组织在款物募集、提供专业服务、组织志愿者、促进交流合作和助力复工复产等方面发挥出独特的优势与作用。可以通过政社协同、社社协同、能力提升和宣传引导，更好发挥社会组织在应急管理体系中的价值。

    【关键词】社会组织  疫情防控  协同机制    

    【中图分类号】C912    【文献标识码】A

    社会组织有广义与狭义之分，广义来说，政府和企业以外两个以上的人或组织为实现特定目标而建立共同活动的群体，都可被称为社会组织，包括没有登记注册的民间组织、免登记和不登记的群众团体、在编办注册的事业单位、在省级公安部门注册的境外非政府组织等。狭义上的社会组织，仅仅是指在县级以上民政部门登记注册的社会团体、基金会和社会服务机构三类组织。社会团体是指由自然人、法人和其他组织作为会员自愿组成，为实现会员共同意愿并按照章程开展活动的非营利性社会组织，强调基于一定目的的社会关系的联结，如行业协会商会、校友会、环保协会等。基金会指利用自然人、法人或其他组织捐赠财产，以从事公益事业为目的的非营利性社会组织，基金会虽然数量不多，仅占社会组织总体数量的9‰，却发挥着非常重要的作用，通过自身运作和资助方式为社会提供财力支持。社会服务机构是由非国有资产举办，以提供公益服务为核心目标的社会组织，强调最终的结果导向，如民办教育机构、民办卫生院所、社区服务中心等。截至2020年7月中旬，依据中国社会组织公共服务平台的数据统计，在县级以上民政部门注册登记的各级各类社会组织88万多个，它们共同构成了社会治理的重要力量。

    在政府主导的抗疫过程中，社会组织迅速行动、积极响应，从抗疫一线到社区防控，从募集款物到招募志愿者，从保障民生到推动复工复产，在防控各阶段和各领域都发挥了至关重要的作用，显示了社会组织的独特优势。北京作为首都，集聚了大批有代表性的社会组织，它们在链接各类资源方面有得天独厚的优势，在疫情防控的不同阶段不同领域，为北京、湖北乃至全国的疫情防控工作作出了巨大贡献。本文以北京市社会组织为重点观察对象，探究社会组织在疫情中所反映出的优势和未来发展机遇。

    社会组织在疫情防控中充分发挥自身特点和优势，协助政府提供社会公共服务、及时补位，作用特别显著

    社会组织具有公益性、专业性和志愿性的特点，其在参与公共危机过程中有着自身的特点和优势，能够很好地协助政府提供社会公共服务，及时补位，在重大突发事件中作用特别显著。中国社会组织自改革开放后有较快发展，经过了四十多年的演变，逐渐走向成熟。北京地区的社会组织，在经历过2003年非典、2008年奥运会之后，在应急救援、社会治理中表现突出。此次疫情防控，社会组织不负众望，为打赢疫情防控总体战作出了重要贡献。

    募集款物，充分释放社会善意。在重大疫情面前，公众善意被最大程度地激发，社会上迅速掀起捐款捐物的热潮，社会组织在其中充当了枢纽作用，募集款物并及时拨付。除了传统的各级慈善总会、红十字会是募集款物的主要渠道之外，越来越多的基金会成为公众捐款捐物的选择。北京市250余家基金会第一时间行动，积极筹款筹物参与抗疫工作。据北京市社会组织管理中心的统计，截至2020年6月15日，北京市社会组织针对疫情防控的募捐项目累计筹集资金约14.7亿元，筹集物资906万件（折价约3.8亿元）。而在首都新冠病毒传播出现新动向之后，北京社会组织再次积极行动，捐款捐物支援抗疫一线。北京市韩红爱心慈善基金会、北京小米公益基金会、北京水滴汇聚公益基金会等16家基金会与基层社区志愿队伍对接，捐赠资金并认领物资需求。疫情中的款物募集有两个显著特点：一是充分展现了“互联网+”的助力，“指尖公益”成为公众参与慈善的重要渠道。二是公开透明程度高，《公益时报》对此次疫情中截至4月初筹款超过1000万的38家基金会进行了调查，38家基金会都通过官方网站、微信、微博等不同渠道对信息进行了不同程度的披露，其中32家基金会能够直接查到总的捐赠收入和支出，28家基金会能够查到收支明细。多数公募基金会通过微博、微信等渠道，做到款物实时公示，全面接受公众监督，显现出社会监督正成为促进社会组织有序发展的重要力量。

    提供专业服务，及时回应社会需求。社会组织在款物募集之外，更重要的作用是发挥自身特长与优势，在疫情中提供专业性服务，坚守社会组织的公益性价值。此次社会组织在提供服务过程中有三个特点：一是专业性。社会组织致力于提供专注领域内、结合自身特长的专业服务。比如，以北京中关村社会组织为代表的科技类社会组织发挥技术优势，推动5G技术、人工智能等在防疫中的落地应用，为疫情防控注入科技力量。二是补位性。政府主导抗疫整体工作，在有效控制疫情的同时，也随之产生了很多社会问题，比如弱势群体的照料、孕产妇的照护、心理疏导与干预等，政府在将主要精力投入到疫情防控主战场中时很难面面俱到，这成了社会组织及时发挥补位作用的主要领域，社会组织更多聚焦于及时回应社会多元需求。比如，北京市协作者社会工作发展中心发起“农民工抗疫救援行动”，聚焦疫情中的农民工群体，为农民工困难家庭提供紧急救援、发放防护物资、子女关爱、能力建设等服务。三是灵活性。社会组织扎根基层，容易获取群众诉求，同时具有灵活的组织结构，可以根据需求迅速作出反应，灵活调整工作方法和内容。比如，北京农产品流通协会遴选198家“点对点”食材供应配送企业，在北京新发地等农产品批发市场暂时休市期间，开展多种服务模式，加大蔬菜等生活必需品市场供应，全力以赴保障首都“菜篮子”供应。

    组织志愿者，充分动员社会力量。志愿者是疫情防控工作中的核心人力资源，在突发重大疫情中，政府部门和相关社会机构无法调配足够的人手，短时期内产生大量志愿服务需求，参与到基层社区防控、协助医院一线防疫、帮助社会弱势群体、维护社会正常运转等各个领域，社会组织尤其是志愿服务组织在此次疫情防控中发挥了积极作用。1月28日，中央文明办和中国志愿服务联合会发出倡议，号召广大志愿者、志愿服务组织积极有序参与疫情防控。北京市2300多家志愿服务机构和社区社会组织积极响应号召，广泛参与到志愿服务中。根据北京市社会组织管理中心的统计，仅市级社会服务机构就开展各类志愿活动超过20万次。此次疫情中的志愿者工作，体现出强烈的时代特征，专业化、网络化程度较以往明显提高。北京市社会心理联合会、北京博能志愿基金会、北京惠泽人公益发展中心联合京鄂两地专业志愿者和卓明灾害信息服务中心等公益机构共同发起“京鄂iWill志愿者联合行动”，截至5月中旬，超过2000名志愿者参与到行动中，直接为受疫情影响的2万多名京鄂和其他省市的在地居民提供了社会心理、医疗健康、防疫知识和生活指导等专业志愿服务。北京疫情暴发后，北京市社会心理工作联合会启动了“三师进社区”首都社区防疫志愿行动，组织心理咨询师、社会工作师和医师志愿者为新发地疫情关联群体提供服务，志愿者人数达240人。截至7月12日，这些志愿者为40个社区的5371名居民群组提供心理咨询服务，累计服务11068小时；对接新发地集中隔离人员170人，累计提供心理服务95人次，服务时长2160小时。

    促进交流合作，降低社会沟通成本。社会组织充分发挥政府与民众之间、机构与机构之间的中介作用，在抗疫的各个主体之间架起沟通合作的桥梁，形成社会各界信息交流的网络，利用互联网及大数据技术，降低社会沟通成本，提升抗疫工作效率。北京社会工作者协会及时发挥枢纽组织作用，通过协会微信公众号向全市社会工作服务机构及全体社会工作者发出倡议，要求强化“四个意识”，发挥专业作用，凝聚团队力量，切实保持抗击疫情正能量；北京社区安全科技促进会利用微信群等线上交流平台，转发官方消息与科学防控知识，动员会员单位提升防疫意识，不信谣不传谣；北京银行业协会积极搭建各个银行与行业协会商会的信息交流平台，明确普惠金融服务联系人并公布联系方式，供有需求的行业协会商会及时联系，特别对于疫情之前没有和银行开展过贷款业务合作的行业企业，开展有针对性的扶持帮助。北京疫情暴发后，北京市慈善协会、市社区服务协会、市社区健康促进会等多家机构通过微信自制“信息统计”小程序、统计表等，配合市政府对本单位新发地市场相关人员进行全面调查，使得流调溯源工作快速推进。

    助力复工复产，恢复生活生产秩序。在国内疫情防控形势持续向好阶段，中国社会面临的更严峻问题是如何尽快恢复经济生产，最大限度减轻疫情对经济社会的影响，社会组织在这个阶段发挥了重要而不可替代的作用。2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调：“要发挥行业协会、商会等社会组织的作用，指导和帮助企业等会员单位科学精准防疫、有序复工复产。”北京市行业协会商会作为政府和企业、企业与企业之间的桥梁纽带，在复工复产中发挥了巨大作用，收集行业信息，协助政策制定，搭建服务平台，协助解决困难。据中共北京市委社会工作委员会市民政局的统计，全市700多家行业协会商会向近35万家会员企业发出动员和倡议，指导疫情防控的同时强调保障市场供应和复工复产。首都文化产业协会与北京地区66家文化产业园区业主单位联合发出倡议，为中小微文化企业租户减免房租，积极应对疫情对文化产业的冲击影响。北京注册会计师协会对执业机构开展复工复产调查，向有关部门提出支持企业复工复产和稳增长的税费政策诉求，力求解决执业机构存在的年报审计时限、防控物资保障和流动资金压力较大等突出问题。

    社会组织在疫情防控中也暴露出一些主要问题

    社会组织在国家应急体系中定位模糊。在传统的国家管理体系下，政府作为主要甚至是唯一力量管理社会事务，在重大突发事件的应对中，政府还不习惯也不善于调动社会力量，没有探索出与社会组织权责互担的行动模式。各地方政府的疫情防控指挥部的部门设置集中反映了这一问题。如某省省级指挥部作为此次疫情防控的核心领导部门，下设办公室和综合组、医疗救治与疾控组、物资与市场保障组、宣传组、社会稳定组、综合专家组等6个工作组，其中没有一个工作组明确负责社会组织的协调与对接。另外，尽管在疫情期间一些地方密集召开多场新闻发布会，但其中极少明确提及对社会组织的统筹安排及工作部署，仅有零星介绍涉及某些社会组织的工作成效。在疫情防控的各个领域，社会组织更多的是自发动员、自我管理、自我协调，没有纳入到政府统筹的防控体系中。

    社会组织枢纽型平台缺位。这里的枢纽型平台是指协调社会组织之间关系，整合和凝聚多样化社会组织的机构。在重大疫情面前，各级各类社会组织都表现出强烈的社会责任感，迅速投入到疫情防控的各项工作中，但是由于提供信息对接的枢纽型平台缺位，一方面，造成了很多资源的浪费与工作的冲突，特别是在疫情初期，显现了很多混乱现象。总体而言，社会组织间的资源与信息对接还较多停留在人际传递、社群传递等较为原始的渠道上，没有形成组织间的规范行为模式，虽然最终大多也实现了对接，但效率低、效果不理想。另一方面，由于缺乏枢纽的链接，社会组织的力量没有被充分动员。北京市社会组织服务中心在2月初的一次调研中发现，几乎所有受访社会组织都有意愿参与到抗疫中去，但是有48.21%的社会组织没有参与，反映主要原因是“没有资金支持”“不知道该做什么”“找不到服务对象”等。

    社会组织应急能力有限。在重大突发事件的应对处理中，社会组织通常可分为两类：一类是组织宗旨中具有救灾职能的社会组织，例如慈善总会、红十字会、救援队等，另一类为本身不具有救灾职能而主动参与的社会组织。基于此次疫情的突发性、重大性和复杂性，第一类组织由于规范性应急机制的缺失或不足，表现出应对不力，第二类组织由于缺少处理重大突发事件的经验与能力，显得手忙脚乱。访谈北京市某基金会秘书长，他谈到项目初期民众的捐款热情高涨，但款物的迅速聚集给自身造成极大压力，工作人员连续超负荷工作，仍不免出现工作疏漏，例如发票不能尽快开具、无法及时公开信息等。社会组织在疫情大考前暴露出了制度、管理和经验上的不足。同时，疫情也给社会组织发展造成极大冲击，根据中国农业大学团队开展的调查显示，超过92%的北京市社会组织受到疫情直接影响出现运营困难，其中约78%的组织账上资金只够维持半年以内生存，由此可见社会组织在应急能力有限的情况下，在重大突发事件中普遍处于极为脆弱的状态。

    社会组织社会公信力不足。在社会公众积极参与捐赠、参与活动的同时，社会组织往往遭遇到社会公众的不信任与质疑。北京某基金会作为疫情初期的“明星机构”，在启动项目后仅一周即筹集到1.4亿元善款，随后就遭到“虚假宣传”“挪用善款进行投资”“添加购买物资”等质疑，引起一轮舆论风波，该基金会也早早暂停接收公众捐赠，直到北京市民政局通报调查结果，对该基金会的抗疫工作予以肯定和支持，事件才告一段落。此外，还有多家社区服务中心志愿者提供义务采买服务时，在业主群内被质疑哄抬物价从中渔利，让志愿者与组织者感到寒心。这些争议事件体现出社会组织社会公信力不足，社会公众对社会组织的信任度不高，当争议性舆论产生时，很容易对社会组织造成伤害。

    如何进一步提升社会组织在重大突发事件中的作用

    加强政社协同，构建现代化重大突发事件治理体系。现代化的重大突发事件治理体系，应该在政府主导下，形成政府、企业、社会组织、公众多方互动有机联结的行动机制，实现各方功能的优势互补。政府采取条块化垂直管理模式，更多采用纵向传达方式联动，在资源动员上有不可撼动的优势。社会组织采用横向连接模式，通过横向传递方式联动，灵活应对危机中的多方需求。构建政社协同的现代化重大突发事件治理体系，就政府来说关键在于主导地位下的充分“授权”，贯彻简政放权的目标，就社会组织来说关键在于充分发挥自身优势，对接社会需求。政府在设计突发事件应对体系时，要有意识地将社会组织纳入其中，明确在应急状态下动员和协调社会组织的参与；通过政府购买、直接补助等方式，保障社会组织的合法权益，实现对社会组织的有效激励。

    提高枢纽型平台建设，集聚社会组织应对合力。枢纽型平台能够帮助社会组织规避“志愿失灵”问题，有利于联接社会组织之间的关系，尤其在重大突发事件中面对紧迫的社会救助压力时，需要调动社会组织各种力量参与应急治理，并最大程度形成合力。像社会组织促进会、慈善联合会、应急救援联盟等枢纽型平台组织，要及时作出响应。同时，根据社会组织不同行业、不同功能、不同层级，设计并建设一套在应急状态下能迅速响应和行动的枢纽型平台体系，在重大突发事件发生时能有效集聚起社会组织的综合力量。抗击疫情中社会组织协作网络、社区防疫互助网络等联盟相继出现，在社会组织的协作方面起到了一定的作用，在疫情结束后，有必要将这些应急枢纽平台转入常态化运作，使之成为今后应对重大突发事件中的有力支撑，是一种值得考虑的选择。

    练好内功，提升重大突发事件中的应对能力。由于重大突发事件的紧迫性、危害性、不可预测性，指望任何一家社会组织一夜之间具备应急救援的各方面能力都是不现实的。要提升社会组织在重大突发事件中的应对能力，尤其是对于有应急救灾职能的社会组织，有赖于一套预设的应急机制，涉及紧急状态的人力动员、信息沟通、物资筹措等各个方面，而这样一套应急机制的设立需要几方面的条件：一是有充足的人力资源储备，能够即时响应需求，这需要社会组织有意识地在日常活动中建立良好的人际互动网络；二是有较广泛的社会资源，能够在短时间内筹措物资，这需要社会组织明确定位，深耕专业领域，构筑强大的社会网络；三是有规范的管理体系，只有建立明确清晰的人财物管理规范，才能保证社会组织在紧急状态下临危不乱，游刃有余地投入到应急事务中。

    重视宣传引导，赢得社会公众的信任和支持。社会组织要在重大突发事件应对中充分发挥积极作用，除了得到政府强有力的支持、提升自身能力外，还有非常重要的一个方面是赢得社会公众对社会组织的了解、信任与支持。这就要求社会组织运用好传统媒体和新媒体，做好宣传引导工作。首先，借助传统媒体，让社会公众对社会组织的活动与项目有所了解，注重社会资本的积累，获得社会公众的参与和支持；其次，借助自媒体，让社会公众在最短的时间、以最能接受的方式，了解和熟悉社会组织的项目，增进信息沟通与交流，倡导社会公众积极参与社会组织的公益事业。通过线上线下的宣传引导，让社会组织的活动更适合社会公众的需求，让更多的社会公众了解社会组织的内部治理与运作模式，提高社会组织的社会公信力。

    （作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授、中国公益发展研究院院长、中国城市治理研究院研究员；上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生许艳对本文亦有贡献）

    【参考文献】

    ①习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，《人民日报》，2020年2月24日。

    ②徐家良、王昱晨：《上海社会组织发展与创新70年》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》，2019年第4期。