公众参与重大传染病治理的经验启示

    【摘要】面对突如其来的新冠肺炎疫情，我国投入了广泛的资源进行抗疫斗争，取得了重大战略成果，这和我国公众广泛参与疫情防控和治理是密不可分的。在北京疫情防控中，首都公众的广泛参与为打赢防疫斗争作出了突出贡献。重大传染病防控，既是医学专业问题，又是社会治理问题，在疫情防控中要发挥好公众参与的作用。要加强公众参与疫情防控的制度化和机制化建设，不断提升重大传染病治理的能力和水平，努力保障人民群众生命安全和身体健康。

    【关键词】重大传染病  北京疫情防控  公众参与机制    【中图分类号】D669    【文献标识码】A

    面对突如其来的新冠肺炎疫情，我国投入了广泛的资源进行抗疫斗争，取得了重大战略成果，这和我国公众广泛参与疫情防控和治理是密不可分的。北京作为首都，经历了两轮疫情的考验，第一轮是2020年春节前后，同其他各地情况大致相同；第二轮是2020年6月中旬起源于新发地批发市场的疫情，防控形势更为严峻，病毒来源更加复杂。在应对北京暴发的两轮疫情当中，首都公众的广泛参与为打赢防疫斗争作出了突出贡献。在疫情防控中，不断健全公众参与重大传染病治理机制，优化公众参与重大传染病治理路径，对于不断完善社会治理能力，提升重大传染病治理水平，推进社会治理体系现代化进程，具有重要意义。

    重大传染病治理离不开公众的有效参与，尤其新冠肺炎疫情防控更需要公众支持

    一般来说，公众是一个国家除直接掌管公权力以外的，作为国家公共政策和公共管理对象而存在的普通社会成员所构成的群体，包括自然人、法人和社会组织等。在重大传染病防控当中，公众发挥的治理作用越来越被政府和学界所重视。所谓重大传染病，是指某种传染病在短时间内发生，波及范围广泛，出现大量的病人或死亡病例，其发病率远远超过常年的发病水平。公众参与重大传染病的治理有着内在的必然性，这与重大传染病的发生和传播特点相关。

    传染病的防控原则，概括为一句话就是：控制传染源，切断传播途径，保护易感人群。这既是理论总结也是实践的指南。但是，这些规律对于像新冠肺炎疫情这样的传染病却失灵了。原因是对于控制传染源来说，新冠肺炎存在一定比例的无症状感染者，因此，简单对发病人员进行控制还远远不够。同时，传播途径并不明确，比如除了空气飞沫传播外，还可能有接触传播等途径，再加上缺乏特效药和疫苗，及时发现和确诊、人员流动的控制等就显得格外重要。因此，防控这类传染病，就目前来说，不仅要用医疗的手段，更重要的是用社会治理的手段进行应对。可以从以下几点来看：

    一是新冠肺炎的暴发使得重大传染病防控转为重大传染病治理。党的十九届四中全会指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，提高防范抵御国家安全风险能力。提高重大传染病治理能力，是实现重大传染病防控目标的有效途径，是国家政策层面、社会治理层面、公共管理层面上对重大传染病防控的有效手段，最终目标是控制重大传染疾病的大面积流行，保障人民健康。其中，重大传染病防控是目标，重大传染病治理是途径，通过推进治理体系的建设，加强治理能力，拓宽治理途径，从而达到防控重大传染病的最终目的。

    二是重大传染病治理离不开社会治理的支撑作用。世界卫生组织在定义健康的社会决定因素中表明，影响个人健康的因素包括人们出生、成长、生活、工作和社会环境等。这些环境受到全球、国家和地方各级政府、权力和资源分配状况制约，并受政策选择的影响。影响健康的因素多种多样，包括个人、家庭、社区、经济、政治、文化等，其中包含诸多社会因素。因此，解决健康问题也是社会治理问题。对于重大传染病治理而言，需要借助社会的力量进行推进。重大传染病治理存在一些特殊的要求，主要包括时效性、急迫性和协同性，所面临的挑战大、要求严、标准高，重大传染病对人群健康的巨大危害决定了在传染病治理当中不容有任何闪失和迟疑。这些都需要整个社会做好协同治理。

    三是公众参与重大传染病治理对应对疫情具有决定性作用。公众参与重大传染病治理具有重大的现实意义，在我国重大传染病防控史上，一条宝贵的经验就是发动群众，打响疫情防控的人民战争，联防联控，群防群控。如今，新冠肺炎疫情在全球蔓延，在我国取得疫情防控阶段性成效的背景下，国外疫情发展仍处于上升趋势。在下一个阶段疫情常态化防控当中，面临着疫情多点局部暴发的可能，有效防控离不开公众有效的参与和支持。

    在北京疫情防控中，以“西城大爷”为代表的公众参与发挥了重要作用

    对于新冠肺炎疫情防控而言，早期应对和及时响应非常重要。新型冠状病毒的潜伏期一般为3-7天，最初其R0值（基本传染数）是在2-3之间，随着新冠肺炎疫情在全球流行蔓延，病毒发生变异，感染能力增强，据报道北京这轮毒株传染性超过原来的9倍以上。所以及早应对、及时响应可以在很大程度上获得疫情防控的主动权。在北京新发地疫情当中，人称“西城大爷”的一个普通市民的行动对疫情的防控起着关键性作用。“西城大爷”，时年52岁，北京市人，家住北京市西城区月坛街道西便门东大街，是2020年6月北京新发地疫情的首例确诊患者。确诊之后，在相关单位对“西城大爷”进行流行病学调查时，“西城大爷”对2020年5月30日以来在北京市去过的地方无一遗漏回忆出来，特别是对6月3日自己去新发地购买海鲜并短暂停留这件事，进行了准确的描述。“西城大爷”冷静、清晰地回忆出了之前两周接触的所有人，提供了一份38人的详细名单，为相关部门锁定新发地市场并做出迅速抗疫反应提供了重要信息。

    新冠肺炎潜伏期较短，传染性极强，这种情况下，患病居民瞒报，或者采取了错误的隔离措施，都会对疫情防控造成巨大的影响，尤其在北京这种人员密集、交通环境复杂的城市之中，后果更是不堪设想。作为一个普通的北京居民，“西城大爷”在密切接触疫情暴发地以后，第一时间主动采取自我隔离措施，自己一个人戴着口罩，骑自行车到医院发热门诊进行就诊，及时主动就医，积极配合治疗，准确回忆了自己的行为轨迹，为相关部门第一时间锁定新发地、切断传染源、阻断传播途径节约了宝贵的时间，为流行病学调查锁定密切接触者提供了重要信息，使得北京疫情防控措施在24小时内锁定疫源点并及时响应成为可能，“西城大爷”的做法堪称教科书式的个人疫情防控反应。这一切，无不反映出北京居民在参与疫情防控当中，对政策要求的精细把握，对疫情防控措施的深入理解，对自我的严格要求，以及对参与重大传染病治理的主人翁心态。由此可见，在面对重大传染病时，需要政府机构和专家等的力量，但同时公众参与在重大传染病治理当中起到了非常关键和基础的作用。

    2020年7月25日，国家卫健委主要领导在大连疫情防控工作汇报会上提出，要坚决以密接管理为重点划大“包围圈”，对密切接触者进行隔离的同时，对密切接触者的密切接触者进行隔离。要以精准管控为原则划定“管控圈”，在有效的社区管控上下功夫，视情形将人员管控范围划定至楼栋、小区等最小单元。可以看出，打赢抗疫阻击战，重点和难点在于公众，最大力量也来自公众。尤其对北京而言，人口流动量大、构成结构复杂，加之城乡交织，这些都大大增加了防疫的难度。北京这两轮疫情以来，防疫工作体系不断健全，各项措施有序落实，防控网络越织越密，成效有目共睹，公众参与在其中发挥了不可替代的重要作用。

    总结北京疫情防控经验启示，推动公众参与重大传染病治理制度化机制化

    在未来疫情防控常态化的形势下，需要进一步完善和健全公众参与重大传染病治理的机制。这是保护疫情防控意识、强化公民参与、拓宽参与治理渠道、优化治理目标，加快推进我国治理体系和治理能力现代化进程的必然要求。可以从以下几个方面完善公众参与机制：

    一是加强宣传和教育。利用好新媒体等快速成长的信息发布平台，加强部门协调，健全重大传染病治理信息发布的及时性、准确性和全面性，满足公众对于信息的需求，消除治理过程中政府和公众信息不对称的隔阂，增进政府和社会公众之间的双向交流沟通。通过引导公民观念，加大社会宣传，鼓励公众参与治理，加大公民参与疫情防控的教育力度，树立公民主人翁意识。在此次新冠肺炎疫情防控当中，北京市每天举行疫情防控新闻发布会，举行了上百场，每场都有相关领域专家对于疫情的分析和点评，这种形式的宣传教育在潜移默化中提高了公众参与重大传染病治理的能力。

    二是完善立法和严格执法。新冠肺炎疫情防控，既要靠公众的自觉和自律，也要做到有法可依，依法治理和追责。2020年3月，北京一位澳籍华裔女子于未戴口罩的情况下在小区跑步。经防疫人员提醒后，该女子依然无视劝告和阻拦，不愿意在家隔离，并且情绪激动、无理取闹，多次与防疫人员发生争执，无视北京防疫规定，为北京疫情防控带来了巨大的隐患和负面影响。后来该女子被严肃处理。此次事件体现出政府在防疫工作中依法行事，严格追责，也从侧面反映出北京居民对于防疫政策的自觉性。我国已出台《中华人民共和国传染病防治法》等法律法规，作为在面临重大传染病时，政府、社会、公众共同遵守和践行的法律准绳。未来要进一步加强和完善重大传染病治理法治建设，严格执法和追责，对疫情瞒报等危害公众安全的行为严肃处置。

    三是做好现代技术运用与流调手段创新。疫情当下，更要结合新的科学技术，包括云计算、大数据、物联网、移动互联网、人工智能等，将信息化技术运用到疫情防控中来，使疫情管理更加精准，使公众能够及时准确地了解疫情最新信息。要发挥好公众的聪明智慧，为疫情防控、社会治理提供有益的帮助和支持。北京此次新发地疫情防控的关键是对流动人员进行管理并对疫情风险人员进行分级管理。北京此次疫情防控运用大数据作为流行病学调查的重要手段。大数据的应用可以帮助形成新的证据链，使得人员的运动轨迹更加清晰准确。同时，北京运用健康码实现疫情防控精细化管理。这些行之有效的管理手段，可进一步完善提炼并上升为法律，成为未来疫情防控的重要政策工具。

    四是深入开展爱国卫生运动，养成良好的行为习惯。爱国卫生运动，是我国卫生工作的伟大创举，是为预防和减少疾病、保护人民群众健康而发起的特色鲜明的运动。在未来新冠肺炎疫情防控常态化的情况下，要坚持开展爱国卫生运动，强化卫生在经济社会发展中的重要性，创新爱国卫生运动的形式，提倡健康的生活工作方式，人人都参与到爱国卫生运动中来，为开展新形式的爱国卫生运动出谋划策。要倡导良好的健康行为习惯，包括科学洗手、科学戴口罩、分餐制、倡导使用公勺公筷等。其中，人人科学戴口罩是我国抗疫取得阶段性成效的有力武器，一项发表在美国《国家科学院学报》(PNAS)的研究指出，在预防新冠病毒传播与感染上，戴口罩的重要性远大于社交距离和居家隔离政策。可见，良好的行为习惯对于降低感染新冠肺炎风险、增进健康具有重要的意义。

    五是推进专业评估和社会监督。重大传染病治理当中，公开有效的监督和评估必不可少。公众作为治理的主体，积极参与治理的监督和评估，对于完善重大传染病治理体系，推进治理能力现代化，有着不可或缺的重要作用，在监督和评价的过程中，公众既充当了社会治理主体的作用，又充分了解了重大传染病的信息，对重大传染病治理功能的补充与完善至关重要。要建立公众参与重大传染病治理监督和评估机制，对疫情防控过程进行客观评估，包括疫情防控的整体绩效、疫情预警、溯源管理等，以及疫情防控的薄弱环节。要完善社会监督，提升公众参与重大传染病治理过程中的监督职能。

    （作者为中国人民大学医改研究中心主任、教授）

    【注：本文系国家社科基金重大项目“预防为主的大健康格局与健康中国建设研究”（项目编号：17ZDA080）的研究成果】

    【参考文献】

    ①王士如、郭倩：《政府决策中公众参与的制度思考》，《山西大学学报(哲学社会科学版)》，2010年第5期。

    ②李鸻：《政策形成过程中的公众参与:以中国医疗政策改革为例》，《华东政法大学学报》，2014年第3期。

    ③刘丽杭：《国际社会健康治理的理念与实践》，《中国卫生政策研究》，2015年第8期。

    ④马忠、尚清清：《抗击新冠肺炎疫情的公众参与问题研究》，《中州学刊》，2020年第3期。

    ⑤王敏：《重大疫情防控背景下公众参与治理的多维动力与行动路径》，《理论研究》，2020年第3期。