2024年11月16日，第八届财经发展论坛圆桌论坛在人民日报社举行，包括法治引领、预算管理、税收制度三个分主题。

    法治引领财税改革

    第一场圆桌论坛聚焦于新一轮财税体制改革中的法治引领，由上海财经大学公共经济与管理学院学术委员会主任、教授刘小兵主持。论坛汇聚了多位财税领域的专家学者，他们围绕法治引领财税改革这一主题展开了深入讨论。

    江西财经大学副校长李春根教授在论坛中聚焦法治框架下财政监督的自由裁量权问题。他认为，财政监督是财税领域改革的重要一环，而自由裁量权的科学、合理管控是其中的重大课题。财政监督部门如何依法、公正、有效地行使行政自由裁量权，对财政监督部门加快职能转变、提高监督效能、提升社会形象、防治腐败等都具有重要的现实意义。他详细阐述了财政监督自由裁量权在检查、调查、监控和评价等方面的应用，并提到其在实际运行中存在的问题，如选择行为方式、认定事实性质、问题情节轻重、处理幅度及行为时限等方面的不当使用。为解决这些问题，他提出了加快推动财政监督立法、完善自由裁量权标准体系、健全程序保障机制、加强内部监督控制及外部监督控制等对策。这些对策旨在通过法治化手段规范财政监督自由裁量权的行使，确保其合理、公正、透明。

    法治轨道与系统观念，是新时代进一步全面深化改革与推进中国式现代化的两项基本遵循。北京大学法学院刘剑文教授在论坛中深入探讨了财政体制改革与法治的关系，他强调财政体制改革需在法治框架内进行。过去财政体制改革中存在的问题，如地方隐性债务、预算制度执行不力等，都与法治不足有关。未来财税体制改革应构建合理完备的财税法律体系，注重民主、公平与发展价值融贯，政治、社会与经济功能并举的现代化。同时，他提出中国式财政法治现代化应以立法为核心整体推进，确保改革与立法同步，为立法预留改革空间。在处理人大与政府、国家与国民、中央与地方三大关系时，需坚持预算完整性、经济节约性、税收法治等原则。最后，他强调这一轮财税改革是党中央新时期的顶层设计和战略安排，需以法治为底色、系统关联为指引，在法治基础上推进改革，实现立法与协调相统一，推动立法向纵深发展。

    法治不仅是改革的目标，也是推动改革的手段。上海财经大学中国公共财政研究院副院长汪冲教授在论坛中强调了法治在新一轮财税体制改革中的重要性和作用。他提到过去财税立法的先试后立法模式，并建议在新阶段应转变思维，让法治成为引领未来改革、提供保障和规范的力量。他还以资源税改革为例，说明了法治在梳理政府与市场关系、尝试突破央地财政关系中的重要作用。他提出财税立法的三个突破口和原则：一是提升财税领域的法律效力，解决行政法规和规章占比过高的问题；二是重视财税法治的系统性和整体性，避免其他专业领域法律对财税立法的干扰；三是注重财税立法的协同性，弥补罚没收入使用和报告评估等方面的法律缺失。他认为财税立法应具备更为主动和积极的意义，而不是被动等待成熟时机。这些观点为财税体制改革的法治化路径提供了有益思考。

    预算是财政的核心，现代预算的发展已超越财政部门，涉及国家制度结构优化和治理能力提升。中南财经政法大学王金秀教授表示，预算法治化是现代预算的典型标志，需将党中央重大决策部署以及预算改革实践创新的成果转化为法律，以保障实施。预算法需修订以纳入更多创新内容，如重大决策评估、支出项目化管理等。同时，需理顺监督关系，加强制度落实，从立法层面进行安排。她还强调了财务、会计与资产相关内容与预算的结合，以及推进权责发生制政府综合财务报告的重要性。她认为，在新预算法实施中，需更多关注制度运行和管理，加强执法力度，转变传统预算观念。

    财政部税政司原一级巡视员徐国乔在论坛中论述了进一步深化税收制度改革与更好落实税收法定原则的关系，提出要在健全税收制度中落实好税收法定原则。法治是改革顺利推进的基石，税收制度改革必须在法治引领下进行，必须牢固树立法治理念，善于运用法治思维和法治方式，真正做到税收法定。应当按照有利于高质量发展、社会公平和市场统一的原则，全面梳理现行税收制度的现状，以“三个有利于”为指引，对目前18个税种逐一进行深入的分析和研究，相应提出改革完善的方案，健全现代税收制度，并在此基础上更加有力有效地落实好税收法定原则。其发言体现了对健全税收制度和落实税收法定原则的深刻理解和准确把握，为进一步深化税收制度改革提供了有益的思考和建议。

    深入推进预算管理

    第二场圆桌论坛主题为预算管理，由武汉大学财政金融研究中心名誉主任、教授吴俊培主持。论坛围绕预算制度改革、零基预算、预算监督体系、预算管理等多个方面进行了深入探讨。四位专家分别从不同角度提出了自己的见解和建议，从预算管理的角度为新一轮财税体制改革的未来方向提供了宝贵思路。

    财政部原投资评审中心主任李绍刚提到，财税体制改革在党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中占据重要比例，其中预算制度改革任务繁重。他回顾了零基预算在我国的发展历程，指出其虽然提出多年但进展和成效不大。他分析了当前预算编制方法存在的问题，并强调重提零基预算的重要性及其实施难度。编制预算需要具备能力和条件，而当前我国在标准体系和分类方面仍在摸索中。此外，他还提到习近平总书记关于注重处理好改革与法治、破和立、改革与开放等关系的论述，强调部署与落实的重要性。最后，他提出以零基预算与绩效评价等手段相结合的方式，推动财税体制改革服务中国式现代化体系。他的发言既有对现状的深刻剖析，也有对未来的积极展望，为预算改革的深入推进提供了有益参考。

    南开大学经济学院马蔡琛教授在发言中分享了多个关于预算管理的观点。他引用梁启超的话来阐述预算的本质，并谈到当前预算执行率计算存在的问题。通过历史典故和现实问题对照，探讨了预算超支、程序正义以及绩效与控制的平衡等议题。在他看来，预算应以正确的方式做正确的事，并强调了向一线管理者赋权对于提高绩效的重要性。他还分享了个人经历，反思闭环管理在实际操作中的困境。他对比了中期财政规划与五年规划的关系，以及传统绩效预算与当前绩效预算的差异。他提到，权责发生制政府财务报告的实施仍需努力，并区分了零基预算的决策模式和理念。通过实证研究他得出，尽管零基预算在编制上存在困难，但其理念仍有道理，实际运转中仍符合渐进预算的决策模式。他的发言内容丰富，既有理论深度，又贴近实际，为预算管理的改进提供了有益的思考。

    山东大学经济学院常务副院长石绍宾教授分享了对预算监督体系的思考。他结合70年来人大预算监督发展的主要历程，分析了人大预算监督发展的主要趋势特征，充分肯定了人大预算监督取得的成绩，同时指出了当前人大预算监督在基层监督力量和专业知识等方面存在的问题，提出要加强人大监督，需在监督机构和体系上下功夫，充实专业人员并提升监督能力。此外，他还提到审计在预算监督中的重要作用，结合审计中出现屡审屡犯问题，他建议从发展的眼光全面看待这一现象。他呼吁专家学者作为预算社会监督的主要力量，共同关注和研究预算，推动我国预算治理能力和治理体系现代化。他的发言全面而深入，既肯定了成绩，又指出了问题，还提出了具体的改进建议，对于完善预算监督体系具有积极意义。

    上海财经大学公共经济与管理学院副教授、博士生导师徐曙娜聚焦于预算管理体制改革，特别是三资统筹（资金、资产、资源统筹）与预算制度的结合。就资金管理问题，她提出非财政拨款收入银行账户统筹和国库现金管理优化的建议。在资产统筹方面，她提倡虚拟化公务仓和无形资产有偿使用，建议深化投资基金管理以拉动地方产业发展。在资源统筹方面，她强调公用事业特许经营的重要性，建议以此补充地方财政收入。同时，她提出建立目标导向的成本绩效预算管理模式，将绩效预算与零基预算相结合。针对当前预算管理中存在成本和支出不分的问题，她提出通过成本效益分析对项目库进行整理和优先排序。此外，她还提到预算调整问题，认为预算调整约束与调整审批有待优化。

    系统优化税制结构

    第三场圆桌论坛主题为税收制度，论坛由西南财经大学财税学院教授、地方人大预算审查监督研究中心主任刘蓉主持。论坛围绕税收制度改革的重要性、面临的问题、改革方向以及与中国式现代化的关系等多个方面进行了深入探讨。五位专家分别从不同角度提出了自己的见解和建议，为税收制度改革的未来方向提供了宝贵思路。

    宏观税负低，但未来中国财政支出需求将持续增长；税收增长不佳，过度依赖非税收入。中国人民大学财政金融学院吕冰洋教授指出了当前税收存在的问题。他强调，税收有筹集财政收入和调节经济运行两大功能，但过度重视调节会降低财政收入功能。在全国层面，税收政策存在过多的优惠。在地方层面，地方政府过度使用非正式税收返还来吸引投资。这两种现象不但会降低政府可用财力水平，而且从全局看，会因为违反税收中性原则而产生全局资源配置效率损失。他认为，中国未来增加财税收入至关重要，需关注税制结构建设。当前税制过多集中在生产环节，应向下游环节转移，从嵌入经济到嵌入社会。同时，中国的税过度集中在企业层面，应向个人所得税、消费税、房地产税等转移。此外，他提到诺贝尔奖得主阿西莫格鲁“共识性强政府”的思想，强调现代化国家需要强政府，强政府需要有强大财力支持。但财政力量的增强应建立在社会共识基础上，因此未来税收改革需综合考虑财政收入与调节作用，优化税制结构，加强社会共识，以实现税收的可持续发展和有效支撑国家现代化进程。

    中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任马珺研究员提出，应坚持系统观念，从政府收入制度全局角度系统思考税收制度的改革，以有效支撑中国式现代化的融资需求。中国式现代化的五大特征，要求政府收入制度兼顾效率与公平，充分发挥优化社会资源配置、维护市场统一、促进社会公平及维护国家长治久安的作用。当前政府收入制度面临挑战，如基层财政紧张、非税收入统筹不足、地方政府债务压力大等。因此，需重构政府收入制度，以稳定宏观税负、增强财政收入能力为基础，优化税制结构、健全非税收入制度。为此，需着重处理好政府收入与支出、税收收入与非税收入、税制改革与财政体制改革、不同经济税基的合理税负，以及规范收入分配与促进经济发展等五重关系。这些关系的妥善处理，将助力构建更加完善、公平、高效的政府收入体系，为中国式现代化进程提供坚实物质基础和完善制度保障。

    中国政法大学财税法研究中心主任、钱端升讲座教授施正文表示，税制改革应围绕有利于高质量发展、社会公平、市场统一三大目标，优化税制结构，提升直接税比重，有效发挥税收调节功能。改革需理顺发展导向与规范导向的关系，确保税收制度既促进经济发展，又保障社会公平。重点税种如增值税需完善抵扣链条，个人所得税需适当降低综合所得最高边际税率。应考虑缩短整体税制的法定税负与实际税负的差距，增强税法的合理性、权威性与可执行性。同时，提升征管能力，深化征管改革，适应数字经济和自然人税收征管体系建设需要。此外，建设法治税收至关重要，要全面落实税收法定原则，提高立法质量，增强税收的确定性，严格规范公正执法司法，保护纳税人权益。党的二十届三中全会对税收制度改革提出全面要求，需深入研究、切实落实，加快构建现代税收制度，助力中国式现代化与国家治理现代化目标的实现。

    针对当前税制存在的问题，上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟研究员进行剖析并给出了改革建议。他提到，“远洋捕捞式执法”等现象反映了地方财政压力，而消费税征收环节后移及扩大征收范围或可缓解部分压力。同时，个人所得税过于注重调节功能，而忽视了收入功能，导致税收收入占比低，对收入分配调节力度不足。田志伟建议降低免征额，提高个人所得税比重，以更好发挥税收调节作用。他认为，免征额过高是导致税收收入比重低的主要原因，应参考发达国家经验，合理设置免征额，使交税人数占就业人数的60%以上。此外，他提出通过自然侵蚀法定免征额的方式，逐步降低免征额，以提高个人所得税比重和效率。这些建议旨在优化税制结构，既解决财政压力，又促进经济健康发展，以实现社会公平。

    上海财经大学中国公共财政研究院副院长张牧扬副教授在论坛中讨论了税制改革的必要性，特别是针对新业态和复杂税制的挑战。他指出，当前税制存在复杂性问题，如增值税多档税率下，税务部门和企业对税目理解存在差异，加之各地方税务局执行标准不一，给企业带来长期风险，对营商环境产生了不利影响。“营改增”虽已过去八年，但税制简化努力仍显不足。党的二十届三中全会提出要健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构，研究同新业态相适应的税收制度，全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策。为此，他建议税收改革应朝简化方向发展，明确管辖权和归属地，可考虑将增值税统一到消费环节，借鉴欧盟实践，减少税制补丁，提高筹资效率，降低扭曲。他呼吁未来几年将税制向清晰简单方向改革，以应对新业态挑战，优化营商环境，促进经济健康发展。