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【摘要】国家治理体系中不同层级干部的能力结构具有规律性，越往基层，干部越需要具备具体的专业能力。但在现实中，一些基层专业化干部却被边缘化，究其原因，是一些地方误解了专业化、高学历化的内涵，忽视了现有“存量资产”作用。要着眼于解决实际问题，体现“高素质”与“专业化”的充分结合，就需要在公务员招考、选调、聘用中纳入能力要求，在基层推行新老干部结对子制度，以解决实际问题为导向举办干部小课堂，提高综合运用专业化工作方法的能力，培养具有专业能力的高素质干部，建设高素质专业化干部队伍。
【关键词】基层干部 专业能力 高学历 【中图分类号】D25 【文献标识码】A
近日，习近平总书记勉励年轻干部提高“七种能力”，勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题。当前，我们面临的形势更加复杂、任务更为艰巨，迫切需要广大干部奋发有为、改革攻坚。在提高干部解决实际问题的能力中，基层干部由于直接关联着人民群众，其一言一行、一举一动往往更能体现政府情怀与热度，若其身正，群众对国家与政府操行的认知就会非常积极；若其行佳，群众对政府的责任意识和服务效能评价就会非常正面。基层干部的高素质化、专业化，对于塑造政府形象、融洽政府与群众关系、提升政府解决实际问题的能力、体现国家治理现代化过程中以人民为中心的宗旨起着关键性作用。
国家治理体系中不同层级干部能力结构的规律性
习近平总书记指出：“要把干事热情和科学精神结合起来，使出台的各项改革举措符合客观规律、符合工作需要、符合群众利益。”要有效提升基层干部专业化问题解决能力，首先需要把握国家治理体系中不同层级干部能力结构的规律性。
在国家治理体系中，纵向科层制是实现政府纵向分工的科学工具，通过纵向设置不同层级，将公共权力在不同层级之间做了分享，享有不同层级权力的政府必须承担不同层级的国家治理责任、实现该层级的治理目标。每一层级在实现治理目标、取得治理效能的过程中，需要具备与本层级治理要求相匹配的能力。如图1所示，不同层级政府中的干部需要的能力结构是不相同的，自顶向下而言，越往基层，干部越需要具备具体的专业能力；而自底向上而言，各级政府逐渐要具备抽象的综合能力。
在自顶向下的方向上，每一级政府所具备的抽象综合能力逐渐减少，具体操作性质的专业能力逐渐增多。也就是说，越往下的政府层级，其承担的出台行政规章、编制行政规定、谋划长远发展等各类抽象要求逐渐减弱，而为当地群众提供具体公共服务、解决现实问题的需求却逐渐增强。与此工作要求相适应，在越来越往下的政府层级中，干部除了需要具备综合的“通才”能力之外，还需要逐渐具备从事解决具体问题的专业能力。到了基层，干部需要通过处理一件件具体的事务，实现为人民群众谋取福利的施政初衷。就基层干部而言，“为人民服务”已经不是一个抽象概念了，它需要具体到为甲乙丙丁这样精确到个人的群众提供具体的服务，这就需要实实在在的、能够解决具体现实问题的专业能力。正是因为其具体性、精确性、点对点服务人民的性质，基层干部才起着“一枝一叶总关情”的作用，起着打通党和国家服务于人民群众“最后一厘米”的作用。
与基层干部不同，在自底向上的各层级政府能力需求变迁中，抽象性综合能力逐渐提升。也就是说，越往高层级，干部越需要具备战略运筹能力，要“看得远、想得深”，要具备编制行政法规、行政规章、抽象性行政文件、长远发展规划等能力。这些抽象综合能力体现了干部的“站位”越来越高，他们越来越瞄准最广大人民群众的公共利益、“最大公约数利益”，而非纠结于一城一地的得失。这就是习近平总书记所指出的，“领导干部想问题、作决策，一定要对国之大者心中有数，多打大算盘、算大账，少打小算盘、算小账”，它实际上是一种舍小求大的战略管理思维，与此相匹配的是一种大能力、大智慧。到了最高层级的政府，干部需要具备运筹帷幄决胜千里的战略领导能力。
当前基层专业化干部边缘化的诱因
从新中国的实践来看，我国从总体上把握住了不同层级干部能力结构的规律性，并在各层级政府中都选用、晋升了一大批兢兢业业、勤勤恳恳为人民服务的干部，他们为各地发展作出了巨大的贡献。为了进一步提升干部效能，改革开放之后，我国一直在推动提升干部专业化的工作。近年来，这项工作的力度愈发加大，不少地方开始大规模筹划在基层推行干部的“高素质化”与“专业化”。然而，令人颇感遗憾的是，近年来一些地方在推进基层干部高素质化运动中，却有些矫枉过正，甚至引发了“基层干部流失潮”。若不对这种状况进行急刹车，迟早会影响政府在人民心目中的形象。对其进行矫正，就需要在把握国家治理体系中基层干部能力结构的规律性基础上，找到问题的症结所在，以便对症下药。
首先，一些地方误将“高素质化”与“专业化”当成了“高学历化”。在中国传统文化中，“知书达理”成为了高素质与专业化的形象标识。正是在这种传统文化的影响下，一些地方在推进干部高素质化、专业化的改革中，将主要精力集中在了招聘、选任、考任高学历人才上。目前，在我国东部的一些乡镇，已经将公务员招聘的最低要求定在了本科学历，甚至相当多的地区已经将要求提高到了研究生（硕士）学历；中部的一些乡镇级公务员招聘，条件也基本上都定在了本科学历；西部的总体要求虽然赶不上东部与中部，但在西部条件稍好地区的乡镇公务员招聘中，本科学历已经成为了硬杠子。2020年春节期间，笔者以实地非干涉研究的模式，考察了甘肃省几个乡镇公务员的配置结构，并以“滚雪球”的模式考察了乡镇驻村公务员的工作状态。经过考察发现，目前即使西部欠发达地区的基层政府，也在急速的高学历化，大批本科生通过选调、考任、“强基计划”等方式充实到了基层政府，大大提升了基层干部队伍的文化素养。不少乡镇还向所辖各村派驻了年轻大学生担任“驻村干部”“驻村干警”，未来还会进一步更新之前由农民担任的各类村干部岗位。
其次，误以为高学历干部自然具备专业能力。一个人接受的教育越多，其掌握的知识也就越丰富，一般而言也越容易具有更全面、更专业的能力。然而，从知识向能力转化，并非一个“自然而然”的过程，它需要通过不断实践的淬炼，将专业知识与现实环境、资源约束、技术储备、群众配合程度等条件有机结合起来，经过不断的试错、纠错、经验积累，最终达到专业能力的炉火纯青，这也就是习近平总书记强调的“思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练”过程。这些事实都指向了一个规律，即从专业知识到专业问题解决能力有一个转化、适应、习得的过程。当前我国一些地方由于对专业知识向专业能力转化的规律了解不深，误以为高学历干部因为掌握精深的专业知识自然就会具备高超的专业能力，较之于低学历干部必然能够更好地为人民群众服务、为他们解决各类实际问题，故而对他们均委以重任。
最后，忽视了“存量资产”的作用。一些地方由于忽视了从知识到能力的转换规律，而让一批拥有高学历的“青年军”直接接手基层工作，在此过程中，不少原来承担这些工作的低学历干部被边缘化了。这种改革使得基层政府很快便实现了年轻化，但“专业化”的努力除了学历结构这样的“显绩”之外，在具体服务过程中其专业化程度提升并不明显，甚至有所反复。拥有高学历的青年干部往往对乡村种植、修桥补路、整修校舍等基层日常性的问题缺乏经验，其专业知识一时之间还难以转化为专业性服务能力。基层政府中的一批经验丰富、工龄长的“老同志”虽然学历不够高，但他们在数十年的基层工作中摸索出了解决各类具体问题的专业办法，这些办法就是他们专业能力的集中体现，是他们“存量资产”的标志。一些地方在推进基层干部专业化改革的过程中，忽视了这些“存量资产”，以“一刀切”的方式让他们“靠边站”，这种刚性做法一方面浪费了基层宝贵的人力资源，忽视了这批“老干部”的专业操作能力；另一方面又使得年轻的高学历干部被“揠苗助长”，仓促从事那些自身还不具备操作能力的基层公共服务工作。可以说，既浪费了“存量资产”，也滥用了“新兴资产”，其效果并不够理想。
着眼于解决实际问题，基层干部队伍如何建设
在公务员招考、选调、聘用中纳入能力要求，要具备干成事的实实在在的能力。正如习近平总书记所强调的，“改革攻坚要有正确方法，坚持创新思维，跟着问题走、奔着问题去，准确识变、科学应变、主动求变，在把握规律的基础上实现变革创新”。要建设一支解决实际问题的干部队伍，就必须立足于不同层级干部能力结构规律，着眼于实际问题，根据基层工作的实际需要，对干部所需能力进行梳理，编制出解决实际问题的“基层干部专业能力清单”，并且还需要将其应用于干部的“入口”管理工作，在公务员招考、选调、聘用中纳入能力要求。以往，干部提拔只以抽象的“德能勤绩廉”作为依据，“能”只是其中一个部分。未来我们在基层公务员任用中，要从基层需要解决的实际问题出发，对基层公务员所需要的专业能力进行最低限度的梳理，这样无论是新干部还是老干部，无论是高学历干部还是低学历干部，只要具备解决现实问题的能力，便可以“因能授职”。
入职前进行“最低烈度专业能力培训与实习”，从入职前就开始培养干部具有“眼睛向下”的务实思维，使其树立起将丰富的专业知识向解决实际问题的能力转化的理念。未经过实践淬炼的干部只掌握了书本知识，但却缺乏经风雨、见世面的经历，其知识还不能转化为解决实际问题的能力。为了解决这个问题，每个年轻的高学历干部在走上新岗位之前，单位必须要对其进行基本实践培训，这些以解决实际问题为导向的培训起码应该包括时间观念、礼貌礼节、基层常用软件使用、基层办公常用应用文写作、常用器材准备等内容，协助高学历的新人尽快实现从书本知识到解决基层实际问题能力的“软着陆”，避免因干部的能力稚嫩、华而不实而引发群众不快。
在基层推行新老干部结对子制度，发挥“老干部”的传帮带作用，协助年轻干部在解决实际问题中“干成事”，同时稳定基层干部队伍。在基层工作中，科学的干部管理方法是，既要珍惜“新兴资产”，也要珍爱“存量资产”，不仅如此，还需要盘活“存量资产”，发挥“老干部”的优势作用。走村串乡、入田下河，通过工作经验丰富的老干部的言传身教，可以使得年轻的高学历干部在尽可能短的时间内将丰富的专业知识转化为优秀的专业能力，转化为解决基层实际问题的能力，使得他们能够在田间地头的工作中“勇于直面问题，想干事、能干事、干成事”。这既有利于年轻干部的成长，又发挥了原有相对较低学历干部的工作特长，使其具有工作的收获感、为群众服务的成就感，有助于提升他们对基层组织的认同，从而稳定了基层干部队伍。
构建“实施计划”，以解决实际问题为导向举办干部小课堂。基层政府可以依照当地的年度计划、五年计划等梳理出具体岗位的“实施计划”，具体要办理哪些“实事”，然后各个基层单位在职责范围内理清对接这些“实事”需要解决的各类实际问题，将本单位的干部依照实际问题的种类、性质、紧迫性等进行新/老干部、高/低学历干部“配比组队”，有的放矢地配备人才。与此同时，分领域开展干部小课堂，根据业务需求、工作短板邀请资深专家、学者为干部传授实战经验，提高综合运用专业化工作方法的能力，进一步提升干部专业化水平与解决实际问题能力。
在实践中，还可以探索在每个职能部门由“实施队”“材料队”“决策队”三个既相互补充、又协同高效部分组成干部队伍的形式。“实施队”，即在基层一线解决问题的操作队伍，由经验丰富的“老干部”作为队长、其他经验丰富的干部为主体、高学历年轻干部为辅助，这种“以老带新”既可以保证服务质量，又可以锻炼年轻高学历干部。年轻高学历干部在掌握解决实际问题的技能后，可以在未来成长为融合专业知识与实际操作能力为一体的新一代“实施队”。“材料队”要充分发挥高学历干部的特长，由他们在充分消化中央与上级政策精神的基础上编写工作预案、工作指南，组成工作汇报，做好政策的上传下达，树立踏实工作的作风、确立务实工作的规范，以上率下，以行践言，克服形式主义，把各项工作真正落到实处。“决策队”是指基层的领导干部要有战略眼光和大局观念，通过开阔的视野、高远的格局和科学的方法，深入研究、通盘考虑、协调各方、充分权衡利弊得失，做到慎思明辨、科学笃行，加强科学决策能力。通过这样的分工，基层政府才能够构建起一支想干事、能干事、干成事的干部队伍。
（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导）
【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”（项目编号：18JZD047）的阶段性成果】
【参考文献】
①尚虎平：《合理配置政治监督评估与“内控评估”的持续探索——中国40年政府绩效评估体制改革的反思与进路》，《管理世界》，2018年第10期。
