改革创新不折腾

    一场发端于2001年的改革，由时任湖北省咸宁市咸安区委书记的宋亚平全盘设计。后经过三任班子接力，新机制日臻成熟。2004年，咸安经验被视为湖北乡镇综合配套改革的范本，推广到全省七个县市试点。试点成功后，湖北以咸安方案为蓝本，成为国内第一个实现全省乡镇综合配套改革的省份。

    早在2005年，湖北省即抛出了有关“以钱养事”的四个具体命题——人到哪里去？钱从哪里来？公益服务事业如何办？改革成果如何巩固？前两个问题，咸安已经给出了明确答案。带着对后两个问题的关注和思考，《民生周刊》记者采访了湖北咸安区农村综合配套改革办公室主任李昌平。

    《民生周刊》：咸安经过6年的艰难改革，我们乐见改革机制运行良好，广受认可的“以钱养事”的机制运行至今取得了哪些明显的成效？

    李昌平：主要来讲有三方面：一来，通过单位转变性质和人员转换身份，精简了机构，分流了人员，减轻了农民负担。改革后，服务人员退出编制管理和财政供养范围，防止了基层政府机构扩张和人员再次膨胀。

    二来，改进和加强了农村公益性服务。单位转制后，公益性服务人员由单位人向社会人、由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理转变，稳定和优化了服务队伍；财政保障机制的确立，增加了服务人员的收入，多数人员的年收入都达到或超过了乡镇公务员的水平。

    三来，农民群众普遍比较满意。改革后，服务情况和效果要经过农民签字认可方能达标，使农民享受到了实实在在的服务。 

    《民生周刊》：让农民满意的“以钱养事”这个公益性服务项目的具体设置是怎样的？

    李昌平：“以钱养事”首先由区直主管部门，提出服务项目的立项申报条件和要求，明确项目的规模、服务内容、工作目标、服务费标准，然后由乡镇政府根据立项的条件要求，结合当地的实际情况申报，最后由区综改办批准立项。

    现阶段，咸安区按1万亩左右耕地确定一个农业（种植业）服务岗位，按800—1000户养殖户确定一个畜牧服务岗位；每个乡（镇、办）分别确定一个文体、水利、农机、水产和乡村建设服务岗位；每个列入管护的小型水库、机泵站设立一个管护岗位；每3—5公里堤防设立一个管护岗位；计生技术、农村财务和农村社区服务由具有服务资格的单位、中介组织和民间自治组织承担，全区共设立服务岗位595个。

    《民生周刊》：改制过程中，势必有大批人群要下岗分流，要怎样妥善安置这些人？成本如何承受？改革在全国范围推行过程中有哪些实际问题？

    李昌平： “七所八站”的人员包袱特别重，改革的难度非常大。改革成本谁来付？当时省里提出把未来三年的财政转移支付提前借给我们，七个试点县开始都没有人敢去领，咸安是第一个去借的。这些钱用来安置分流原七站八所的工作人员，通过内部退养、农村“养事”项目聘用、扶持创业、鼓励外出谋职、适当安置等途径，可以说，全区乡镇机关和事业单位改革最后分流的1700人全部得到妥善安置。

    其他省市借鉴，大多数反映都比较好，当然也有推行很艰难的，比如在山区，山高路远，农技服务人员为农民提供服务的代价远远高于平原地区。拿打预防针来说，在平原可以一天服务100个农户，在山区只能服务10-20户。由于工作苦、效率低、收入差，山区农村服务人员中，年轻有活力、知识结构新、能够真正下乡为农民服务的人很少。中央转移支付力度不够，政府没有足够的钱为农民买需要的服务，所以改革通常受阻于财政问题。

    《民生周刊》：纵观咸安的改革历程，您觉得哪些经验尤其宝贵？

    李昌平：主要来讲，组织要有力度，大员上阵。在推进改革时，咸安区成立了以区委书记任组长、区长任第一副组长的乡镇行政管理体制改革领导小组，配备了一个精干高效的工作专班，每年都安排一定的经费，改革办主任由一名副县级领导担任。从2003年改革至今，始终做到专班不散，力度不减。

    还有就是严格把握政策，阳光操作，不开口子，不变通。比如在站所人员置换身份时，咸安区做到了“六个一”：一张表（自愿置换身份申请表）、一张榜（自愿置换身份各种数据公示榜）、一份合同（自愿置换身份合同）、一个存折（经济补偿金由财政直达个人的银行账户）、一本手册（基本养老保险手册）、一个证（再就业优惠证）。到目前为止，还没有置换身份人员“翻烧饼”的现象。

    《民生周刊》：您如何评价乡镇机构改革近几年的进展？

    李昌平：咸安区的改革还是比较彻底的，初步遏制之前了“生之者寡，食之者众”的局面，乡镇职能更多地朝公共服务、加强社会管理的方向转变，干部人事制度的创新有了一个好的开始。具体到工作方式方法上，有了一个初步转变，有效推动了基层工作新机制的转变。总体来讲是阶段性的成功，最终目的还是要促进县域经济社会的发展。 

    《民生周刊》：在您看来，当前促进县域经济社会发展最关键、最核心的要素是什么？

    李昌平：古话说“郡县治，天下安”，其实一直以来县级行政机构是非常重要的。就经济社会发展而言，一个省的综合竞争实力强大与否，决胜的根本就在于县。县弱则省弱，县强则省强。虽然农村税费改革之后中央和省不断加大了对县的财政转移支付力度，但县域真正发展终究还得依赖走内生型的道路。

    当前，县域经济社会要逐步摆脱困境、走向繁荣，最关键、最核心的要素就在于要创新干部管理制度，营造一种让干部想做事、敢干事、能成事、不出事的机制与环境。并在有效监督的条件下给予他们用于发展县域经济社会的更大权力与自由度，实施对县域的优劣评比和干部的业绩考核。

    还要正确看待和妥善处理因改革创新导致的所谓“积怨”和“众怒”，注意鼓励和爱护改革创新者的积极性。对于那些经济贫困、落后的县，则提倡不扰民、不折腾、量力而行、尽力而为的标准。只要守住公平正义，百姓安居乐业，干部廉洁奉公，便也是理直气壮的政绩。

    《民生周刊》：咸安区如果想继续巩固改革成果还需要做好哪些工作？

    李昌平：巩固改革成果还需要上下联动。从政府的层级设置上来看，乡镇政府处于最底层，光是乡镇一级改而上级政府机构不改革，难有实质性的进展；如果仅仅寄希望于“撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样低层次的改革，很可能陷入“循环改革的怪圈”。因此，在推进乡镇机构改革过程中，还需要启动省、市、县政府体制改革，从政策上和舆论上给予乡镇机构改革必要的支持，形成关心改革、支持改革、鼓励改革的良好氛围。

    再者，机构改革重在转变职能。当前，我国乡镇政府改革的实质，就是要积极转变职能，把它所拥有的行政权力规范到合理的空间。对于可以社会化运作的经营服务全面推向市场，由乡村中介组织或自治组织承担，使政府提供公共服务产品的方式从直接提供向通过市场“购买”部分服务的方式转变。

    最后，巩固改革成果还需要不断地创新机制。现代乡镇行政管理体制最明显的特征就是机制顺畅，而且这种机制运行的最终目的是为群众提供优质、高效的公共服务。推进乡镇机构改革，就是要建立一套科学完备的为农民提供公共服务产品的体制机制。