城管正在“白员”化

    如果“白员”是政府提供合理的公共服务所必要的付出，那社会就应该做出相应的承受。但如果政府是通过变相收费、罚款所得养“白员”，那就不行

    临武瓜农邓正加与城管冲突后死亡，媒体上关于城管与摊贩发生暴力的新闻事件频繁出现，已成为一个强势的媒体议题，引导着公众的注意力。如何才能消弭两者间的矛盾，解开死结？《潜规则》与《血酬定律》的作者吴思对历史有独到的研究，与《人物》探讨这一问题时，他用自己命名的概念“白员”，阐释了对“城管”这个职业的理解。

    《人物》：我们发现真正去抄摊而直接引发冲突的执行者，很多不是在编的城管，而是编外的协管员。协管员能归入你所研究的“白员”吗？

    吴思：协管员实际就是“白员”。但我2003年提出“白员”这个词的时候，还没有听说过协管，只听过民间的一些侮辱性称呼，“二狗子”就是近似的人。

    顾炎武在《日知录》里写，“一役而恒六七人共之”，就是每一个编制有六七人供职，这六七人就是“白员”，他们作为编制外的官吏，实际的工资很低，只发伙食补助，但他们会有很多外快。他们有自己的独特利益，有自己的谋利特征，是一个非常清晰的利益集团。这个利益集团极其庞大，居然是正式官吏的六七倍，而且它会影响一个王朝的兴衰。

    《人物》：从1997年~2010年，某市的城管和协管总人数增加了100倍，两者的比例接近1：1。编外人员多到什么样的比例，会对社会造成伤害？

    吴思：各个朝代的不同时期、不同地方都不一样。明朝初年大概是3倍，到了明末已经到了六七倍，我看到最狠的是四川巴县，20倍，非常惊人的数字。超编到什么程度这个王朝就受不了？这很难给一个精确的标准。但如果这个数字过于庞大，古人说“十羊九牧”，9个牧人养10只羊，官多民少，这个体系就没法持续。

    朱元璋在松江府清理“白员”，发现一个狱警下面还有一个小狱警，就是协管，再往下，还有一个野狱警——临时工干久了，也成老资格了，他下面还有临时工。这一个位置的活就分三等执行。现在城管、协管分了两等，但是这种体制下去，就会有第三等出现。

    《人物》：你刚才说“白员”的收入主要来源于外快，现在协管员也是如此。他们由街道招聘并付酬，工资很低，近5年没什么变化，平均1000块，部分经费和奖金都来源于罚款。

    吴思：这个利益其实都是来自于权力。古代不同衙役掌握不同的权力，来钱渠道也不一样，抄家、查封都有。清朝时四川地方禁酒，在路上谁运酒我就扣谁，你塞红包我就让你过去。实际上我是要钱，不是真要掐死你。这个钱来自权力的形式，用现在的话说，我不给你发工资，但我给你政策。

    协管员的情况也是这样。他属编制外，国家财政不管，但我给你处罚权。没有钱，有政策，这些人就把政策给利用透了。

    《人物》：为什么历朝历代总会出现“白员”？政府扩充“白员”的原因是什么？

    吴思：首先，政府利用“白员”有其正当性的一面。政府要承担公共职能，就要有相应的人力。你让国家给你调整编制，但它又不给你调，但是活一定得有人干，于是用招聘“白员”的方式去扩充。虽然没有相应的财政支付“白员”薪酬，但政府可以通过政策养活他们。比如浙江温州的一个小镇，当年公社的编制是20多人，现在人口至少有10万，但正式公务员编制只增到50~100人。一个城市用一个镇的编制根本不可思议。相应的编制调不过来，就需要用别的办法解决，这个办法就是“白员”。

    其次，官员本身有利益驱动。如果一个政府部门有10个人，上面有1个科长，那么这10个人及其科长的利益是什么呢？对10个人来说，是干更少的活；对科长来说，是管更多的人。反正我的工资已经定了，那我就追求少干，少付出。“白员”对两者都是扩大利益的方式，他们都有欲望加人，加人就逐渐扩大为自然趋势，这是符合官场利益、官员利益的。而且，把工作交给临时工干，出了事还有人顶着，还不影响自己的仕途。

    《人物》：所以“临时工”这词也频频出现呢，等于一出事就能撇清跟自己的关系。那么，“白员”对民众、社会的伤害体现在哪儿？

    吴思：如果“白员”是政府提供合理的公共服务所必要的付出，那社会就应该做出相应的承受。但如果政府是通过变相收费、罚款所得养“白员”，那就不行。让民众出钱要有一个正当的方式和合法的程序。

    这些对民众来说，都是额外负担，都相当于变相抢劫。他们面临越多的抢劫，就有越多的反抗。最常见的反抗就是暴力冲突、上访，但这类反抗风险很大，效果不一定好，所以大多被抢的人都忍着怒气在那憋着，一旦有机会，就闹事起哄，发泄怨气。人们通过对城管的不满表达很多不满。

    《人物》：明初朱元璋对“白员”群体恨之入骨，他寄希望于“群众监督”，鼓励百姓绑缚其进京受罚。现在的城管或协管员与摊贩暴力冲突事件频发，你觉得该怎么办？

    吴思：有些“白员”是合理的，问题是我们的体制太僵化，不能随着每年人大的召开在各个不同的市、县、镇调整政策，提供社会需要的足够量的服务。现在没有这样灵活的机制，都是往上看，往政府、领导看，反应不灵敏，很长时间才有调整。

    根本上应该给老百姓一个利益表达的正当途径和自我管理的机制，让他们选自己的代表，通过代表表达自己要什么、不要什么，让代表替他们去争，不管最后是什么样，老百姓都认账。合理的规则则是大家商量出来的。规则应该是细化、清晰、可遵循的。这套东西大家都清楚，冲突就减少了。就算有冲突，冲突也可以缓和，比如这回是4点走人、不能摆摊，你觉得不满意，下回再议，看能不能改到5点。这就完了，不至于闹成官民矛盾。

    体制上的调整是理想化的，但现在你可以把规则说得更清楚一点。虽然不是各方面利益协商起来的，但至少作为管理者可以协调照顾这些利益方，严格执法范围和力度，总不能用秤砣去砸人。至少可以从财政预算起，看城管、协管员要拨款多少，是否在人大能够通过，是否需要增加预算，把事提出来进入议程，不能连谈都不谈。

    另外还有一种方式，就是允许民间组织发育。比如这个地方常摆摊，那你们推举一个人出来自己管，你们内部达成一致，到4点要清场，出了3米圈要管，等等。摆摊的就这些人，他们一旦自律，就可以减少他力。民间内部在黑白之间形成一种均衡，自律不一定那么干净，但至少可以减轻城管压力和冲突。