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“城市管理体制已经过了16年探索，在我看来仍不成功。”中国法学会行政法学研究会副会长、中国人民大学教授莫于川说，现在是到了反思和调整的时候了，改革城管体制迫在眉睫。
城管诞生：“借法执法”
北京市社科院管理所所长张耘说，城管实际上是随着城市化发展出现的，大量农民进城谋生，一些下岗职工也成了摊贩。垃圾、噪音污染，交通堵塞，摊贩经济的热潮逐渐让城市的居民感到不满，一批维持城市秩序的执法队伍便应运而生。
“在城管正式出现前，工商、卫生、环保等部门都上街执法，执法队伍十分庞杂。”莫于川介绍说，多部门上街执法效果并不好，“往往七八个大盖帽，管不住一个小草帽”。为节约执法成本、提高执法效率，对行政执法队伍进行“归口管理”的呼声也越来越大。
1997年，北京市宣武区成为“城市管理相对集中行政处罚权试点”，将园林、工商、环保等机关的行政处罚权剥离出来，集中交由一个行政机关统一行使，城管便诞生了。
“城管集中的街头执法权来自十几个部门，相当于是把最难啃的骨头都拿过来了。”莫于川说，城管部门获得很多门类的执法权，依据的却是原部门的法律法规，这被称作“借法执法”。
2002年8月，城管试点工作得到国家正式认可并在全国全面推广。
从2004年至今，各地的人大代表不断提案呼吁对城市管理进行立法，但国家层面的法律迟迟未能出台。法律的模糊，埋下了之后暴力冲突的隐患。
职能人定，“民事行为”
张耘曾被城管局特聘为监督员，她发现，城管作为与普通居民接触最广的政府机构，面对的要么是依靠街头生存的弱势群体，要么是拆违中碰到的权贵。
“他们的执法缺乏强制力，被认为是民事行为，而且只有对物的处置权，对人没有办法。”张耘说，这使他们更容易遭到对抗。十余年的城管史，城管和小贩的斗争故事一直是固定的主旋律。
“被当家丁地保用”
暴力执法的背后，是城管执法压力的剧增。2002~2008年，北京市的城管处罚权由8个领域扩充到了13个。到2011年10月，广州市城管的行政处罚权达232项，职能范围在12年间翻了近两番。
2010年8月，有调查显示，655个城市计划“走向世界”，200多个地级市中183个提出建立“现代化国际大都市”的目标，而这背后的工作多数都转移到了城管身上。
城管职能膨胀并不仅是纸面上的数量增加。“一些地方把城管当成家丁地保用，指哪儿打哪儿，使用十分随意。”张耘介绍说，城管目前经费来源多是地方财政，很多地方领导遇到了疑难问题，首先想到的就是城管。所以，在房屋拆迁、清理非法广告等领域都活跃着城管的身影。
面对繁重的执法任务，不少地方城管都通过招纳临时工来增加人手，人员素质参差不齐，执法权威也不高。华中科技大学教授梁木生分析说，这些临时任务没有法律规定的界限，往往容易滋生暴力执法。
给城管“减负”
“城市管理中，前端执法要与后端结合起来，部门之间应该协调。”张耘说，北京从2010年开始由公安局副局长兼任城管局局长，从领导体制上解决城管、公安配合执法的隔阂，增强城管执法的权威性。
“要解决暴力执法等一系列的问题，首先就在于给城管减负。”莫于川认为，城市管理本该是政府统筹的问题，现在被简化成了城管的部门职责。对此，南京市玄武区城管队员赵阳深有体会。他觉得城管执法主要解决城市的面子问题，民生部门主要解决小贩的肚子问题，要把两者结合起来考虑，需由市长协调决策。
2013年3月，南京探索“大城管体制”，成立社会力量参与的城市治理委员会，作为城市治理的决策机构。城市治理委员会囊括了政府各个机关，普通市民占到了全部委员的半数以上。“普通市民参与决策既可以表达他们的利益，也可以调动社会参与城市治理的热情。”莫于川说，这样一来，城管就可以减轻负担，增强自己的业务水平了。
