【摘要】加强特大城市基层应急管理能力建设是推进应急管理体系和能力现代化的应有之义。特大城市具有高度聚集性、复杂性与现代性等特征，在基层应急管理实践中面临应急主体能力有待提升、应急协同机制不健全、数智技术赋能不足等问题。应从能力提升、主体协同和技术赋能三个维度出发，构建特大城市基层应急治理共同体，推进应急管理体系和能力现代化。
【关键词】特大城市 应急管理 社会风险
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
根据第七次全国人口普查数据，截至2020年，我国共有7座超大城市和14座特大城市，未来将有更多城市迈入该行列。本文将这21座城市统称为“特大城市”。在风险社会中，特大城市本身的特殊性使其面对更加严峻的风险防控形势。其一，特大城市的经济发展水平、人口密度和资源聚集度更高，使其处于风险的前沿地带。其二，特大城市是复杂、动态、嵌套的巨大系统，具有复杂性特征。特大城市的风险不仅来自自然风险，也有人为风险；既有客观性风险，也有主观性风险；既有技术性风险，也有制度性风险。
基层是防控风险、排查隐患和应急处置的前沿阵地，也是整个城市系统中最为薄弱的环节。因此，特大城市应急治理的重点和难点都在基层，这需要遵循预防为主、关口前移和重心下移的治理规律，从而提升基层应急管理能力，推进应急管理体系和能力现代化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出：“加强超大特大城市治理中的风险防控。”《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》指出：“加强基层应急管理能力建设是防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的固本之策，是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。”
要全力打造共建共治共享的基层治理共同体。完善基层治理制度，凝聚多方主体力量，畅通协同治理机制，推动数智技术发展，已成为推进基层治理体系和治理能力现代化的重要基石。在特大城市基层应急管理体系建设中，个人利益和集体利益是一致的，应通过风险互担、安全互系、利益互惠、心灵互通的发展支点，强化基层应急基础和力量，消除基层风险的“治理赤字”，并最终实现特大城市治理体系和治理能力现代化。
当前特大城市基层应急管理还存在一些问题
基层应急主体能力有待提升。一是基层政府应急管理能力需要进一步提升。特大城市的空间尺度和人口密度相对较大。特大城市较长的治理半径、较高的人口密度和较大的社区差异不仅增加了基层应急治理事务的复杂性和治理的难度，也对应急管理能力提出了更高的要求。基层政府承担辖区的平安建设、防灾减灾、安全生产、“三防”等应急处突职能，但其掌握的治理资源很难有效满足多重管理职责和社区公众的差异化应急需求，存在“小马拉大车”问题。同时，一些基层政府工作人员承担多重任务，缺乏应急相关的专业知识储备和能力，难以有效应对特大城市中的复合风险。
二是社会组织应急能力有限。特大城市风险问题复杂多变，对公众自救互救和社会组织应急能力提出了更高要求。公众自救互救行动不仅面临公众应急知识与技能专业性不强等问题，还面临组织化程度较低、行动无序性和偶发性等问题，这类行动的自救互救能力总体较为薄弱。此外，社会组织参与基层应急管理的专业能力相对不足。一方面，专业志愿服务组织的数量不足，难以有效满足特大城市多发频发的风险响应需求；另一方面，非专业志愿服务组织的专业化程度不足，在处理突发事件时出现紧急培训上岗的现象，不利于基层应急行动的快速响应和高效应对。
基层应急主体协同机制不健全。一是基层政府内部协同性不足。一些基层政府中各部门按照职能目标独立运行，在风险防控中缺乏高效沟通与合作，存在各自为战的问题。由于风险的溢出效应，突发事件往往涉及不同的行政区域，个别特大城市存在各类“插花地”或“飞地”等现象，加剧了基层政府跨区域协调联动的困难。二是基层政府与社会主体的协同不够。特大城市面临新技术等衍生的安全风险，且城市系统中的存量风险和新增风险交织叠加并日趋复杂。因此，基层政府需要与具有专业应急知识和特定技术能力的公众及社会组织进行有效协同。在基层应急管理实践中，一些基层政府在与社会多方主体的协同过程中仍存在强制性、导控性与短暂性特征，由于有效协同机制的不健全，多方主体的应急能力未能充分发挥。此外，社会组织的专业性不足、服务能力不强也会降低应急协同行动的整体效率。
数智技术赋能基层应急管理不足。一是综合风险监测和预警技术相对薄弱。人口、信息、贸易及技术等要素普遍存在的关联性、流动性、交互性，促使特大城市成为一个高速流动的巨系统，风险掩映其中并高速流动。由于数智技术发展存在局限性，其对多灾种和灾害链综合监测、风险早期智能辨识能力不足，灾害风险预测预报预警的准确度、时效性有待进一步提升。既有的数智技术主要关注自然风险的监测与预警，对人为风险的动态监测和准确预警存在较大困难。二是多源异构数据的深度应用尚未实现。特大城市中蕴藏在人、机、物、环境中的风险因素繁多且复杂，通过各类信息采集设备收集的数据类型繁多、格式不一，对数据的收集、管理与利用都造成了极大困难。对多源异构数据的智能采集分析和深度整合共享是影响基层智慧应急效能的重要因素，这也成为数智技术赋能城市减灾的技术困境之一。
提升特大城市基层应急管理能力的有效路径
促进基层多方应急主体深入参与。特大城市人力、物力和技术资源的高度聚集为提升基层应急管理能力和构建基层应急治理共同体提供了坚实基础。首先，对于基层工作人员，应构建常态化应急专业知识与技能培训机制，要注重实践导向，确保学用结合，根据基层应急需求动态调整应急培训内容，可以采用情景模拟、案例教学和应急演练等多种形式，提升基层工作人员的应急综合素养。基层政府应积极与科研院所和高等教育机构建立长期合作，定期为社会应急志愿服务组织提供系统化的应急知识培训和实战演练，以全面提升社会组织的专业化应急能力。其次，应充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，落实党组织和党员“双报到”工作制度，带动基层人员主动参与风险隐患排查、救援行动和灾后恢复等工作，缓解基层应急人力不足的问题。再次，应配齐配强专兼职应急管理网格员，明确网格员的职责范围，包括信息收集、风险隐患排查、突发事件应急协调和资源调配等关键环节。建立网格员定期培训和考核制度，并通过激励机制提升其工作积极性。最后，应建立应急专家库，鼓励各领域专业人士参与突发事件应对全过程，既为灾害前期的预警和准备提供专业支持，也为灾害响应和灾后恢复提供科学咨询，为基层应急管理提供智力支持。同时，应完善专家参与应急决策的工作机制，确保专家能够深入参与应急方案的制定与实施。
完善基层应急主体协同机制。特大城市的风险往往种类多样、灾难性后果大，需要开展跨主体、跨地域、跨领域、跨层级的应急管理协同行动，充分整合多方主体力量，推动形成高效联动、协调有序的基层应急治理共同体。首先，应积极有序推进街道办事处“三定”规定修订工作，在街道办事处设立应急管理机构，从根源上避免基层政府内部协同问题。具体而言，应将安全生产、“三防”、地震和地质灾害救援、综合减灾和自然灾害救助等应急管理职能整合到统一机构中，形成职责清晰、运行高效、管理规范的基层应急管理体系，并配备专门的工作人员、办公场所、指挥中心和值班室。其次，应借鉴具有“跨界特征”（成员跨界、区域跨界、行业跨界）的党建联盟经验，打破框架束缚，链接多方资源。发挥党建在资源整合和组织动员中的优势，推动跨部门、跨领域的资源共享与联动。再次，社会组织应常态化融入各级政府应急管理体系，按照专业领域进行注册、分类统计和资质认定，明确在应急管理全生命周期中的角色定位和主要任务。要突出专群结合，加强应急管理队伍建设，推动专业社会组织与群众力量协同工作。最后，应充分发挥激励保障作用，提升协作效能。具体而言，通过财政补贴、税费减免、信贷倾斜和政府购买服务等方式支持社会组织发展；提供必要的社会保障和扶助救济，采用物质激励与精神激励（如推选“应急先锋·城市榜样”的先进典型）相结合的方式，鼓励公众广泛参与基层应急工作。
强化数智技术赋能基层应急管理。特大城市风险呈现高度复杂性和系统关联性，特大城市先进的数智技术创新优势和技术应用能力为实现风险的精准识别与实时响应提供了关键工具，有利于实现基层应急的高效化、精准化和智能化。数智技术为提升特大城市基层应急管理能力提供了技术支撑。首先，应建立数据标准化规范化体系，从全周期管理视角对智慧应急建设进行规划，明确数据采集主体、数据格式标准、数据安全规范，并建立分级授权的管理制度，确保信息采集与使用的合规性。同时，依托云计算、融合通信、知识图谱等技术，统一数据格式并预留平台接口，建立基于大数据分析的层次化决策支持模型。其次，应基于“城市大脑”建设，构建覆盖全域的城市安全感知与预警体系。在技术层面，加强关键技术基础设施建设，包括人工智能、物联网和卫星遥感等技术的集成应用；推动人工智能感知设备的迭代升级，实现对自然灾害、人造风险的实时动态监测。在应用层面，推进跨部门、跨地域的灾害事故预警信息共享，建立健全特定区域、特定人群的精准预警发布机制。最后，应全面部署覆盖社区的应急管理服务平台，将居民对突发事件进展、应急保障和处置预案的需求纳入统一的信息管理体系。平台应结合居民的日常生活场景，提供动态避险线路指引、资源分配情况查询和实时救援信息反馈，提升居民在突发事件中的安全感和参与度。同时，在社区推广配备包括无人机巡查系统、多功能应急救援包、便携式卫星通信设备等“小、快、轻、智”的新型应急装备，以满足基层多样化场景需求。
（作者均为中国矿业大学（北京）文法学院博士研究生）
【注：本文系北京市社会科学基金重点项目“北京提升防灾救灾减灾能力研究”（项目编号：24JCB062）、中央高校基本科研业务费专项资金“重大突发公共卫生事件应急府际协作政策扩散问题研究”（项目编号：2023SKPYWF04）阶段性成果】
【参考文献】
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，中国政府网，2021年3月13日。
②《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，中国政府网，2024年9月21日。
③南锐、朱文俊：《面对重大突发事件的特大城市韧性治理：衍生逻辑、现实困境与突破路径》，《学习论坛》，2022年第4期。
④杨睿智：《社会治理共同体的话语叙事与实践创新——一个政治学整合性解释框架》，《社会科学研究》，2024年第4期。
⑤程万里：《提升基层应急管理能力的实施困境与路径选择》，《人民论坛》，2022年第8期。
