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【摘要】“新讼师”出现与存续的现实原因，在于法律服务业实行市场准入造成的供给缺口与基层庞大需求之间的矛盾。这一矛盾形成的“市场空白”，无法通过市场自身予以调节。如果相关政策机制无法弥合，“新讼师”的身影还将继续出现在基层纠纷与诉讼中，并可能随新型城镇化进程的推进而愈发活跃。因此，需要创新公共法律服务供给体系，解决“新讼师”现象隐匿的社会问题，引导“新讼师”角色有序退出。
【关键词】“新讼师” 过渡性角色 公共法律服务供给体系 【中图分类号】DF127 【文献标识码】A
2018年8月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“现在，人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展。”但是，基层群众如果无法获得足够的公共法律服务，就只能以“新讼师”等朴素的形式开展自我服务，在法制规则的边缘活动，对法治生活的美好向往便无从谈起。
“新讼师”是法律服务资源相对匮乏地区的群众面向法治社会演化出的过渡型角色
“新讼师”，指由于财政拮据、法律资源有限等原因，在一些地方出现的以收集案子、请律师办案为职业的“民间法师”。“新讼师”是我国基层社会由长老调解纠纷到律师调解纠纷演进过程中的过渡性人物，活动于法制规则与道德舆论之间，是基层群众对法律资源相对匮乏状况的自发式反应。所谓“相对匮乏”，是指不仅在西部欠发达地区因法律服务资源绝对匮乏，会出现“新讼师”的身影；相反，在所有熟人社会和法治发达社会的交界处，都有“新讼师”存在的空间。以“有偿法律服务合同”和“公民代理”同时为关键词，搜索2012年以来的公开裁判文书，共得到命中记录274条；其地域范围遍布全国，从法律服务资源充裕的北京、上海等地，到相对匮乏的西部地区，均有涉及。这说明，即便在法律服务供给饱和的发达地区，因该行业实行“市场准入”规则的缘故，总会留下服务资源无法覆盖或者不愿覆盖的角落。这些角落就是萌发“新讼师”的土壤。
中部某省会城市的检察官曾向笔者提供如下亲历经验。2014年底，曾有律师带领村民前往检察机关举报该村村民小组长涉嫌职务犯罪等问题，但因该村民小组长协助镇政府从事的工作是否属于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释规定的第7项内容存在争议而未能立案。在两个月后，律师从中退出，但村民仍然较为分散地自发组织信访活动。在2015年年底，该村村民开始在临近村“新讼师”的组织下，有计划地转向区、市纪委举报及集体上访。最终，在2018年由区监察委对相关村干部立案调查。
这一“律师退出、新讼师介入”的事例，正是“新讼师”作为法治“过渡人物”的真实写照。据提供该事例的检察官分析，律师从中退出的时间，正是村民开始自发组织集体上访的时间。也就是说，律师在法治边缘地带的缺位，并不总是费用的问题，在涉及征地拆迁、乡镇干部职务犯罪和劳动维权等较为敏感的问题中，即便当事人有能力承担相关费用，律师也往往不愿意过多深入参与。在这些法治资源“相对断档”的地带，“新讼师”就补充进来，成为连接法治规范和乡土社会的中介。
不过，作为连接中介的“新讼师”，其负面新闻一直未曾断绝，关于“新讼师”涉嫌敲诈勒索、诈骗等裁判或司法处罚也时有发生。在职业律师不愿涉足的领域，“新讼师”根据当事人要求提供的服务各异，形成的是没有规范形态的“原生态”法律服务交易。所以，在法律服务资源相对充足的地区，有时还可以“参考”当地律师诉讼代理服务的政府指导价格进行相应的报酬计算，而在法律服务资源绝对匮乏的地区，就只能采用食物、衣物等报酬形式。但是，朴素的报酬换来的法律服务不仅不规范，而且只能满足于“聊胜于无”的形态。可以说，存在于法治社会的边缘、简单的服务内容、形态各异的物质报酬，正是当代“新讼师”的三大特点。
“新讼师”现象是基层法律服务供需不平衡的产物
巧合的是，中国法制史上最早的“律师”，也是同样符合这三大特点的“民间讼师”。春秋末年，礼法秩序开始崩坏，郑国人邓析刻意在“礼治”的规范秩序之外，以非官方的身份代人诉讼。《吕氏春秋·离谓》记载，邓析“与民有狱者约，大狱一衣，小狱襦袴。民之献衣襦袴而学讼者不可胜数”。不过，邓析在一起典型案件中提供的法律服务，似乎更加接近于心理咨询。即便是如此简单的法律服务，邓析的所作所为也不能相容于当时的主流礼义，被认为“以非为是，以是为非，是非无度”，最终为郑国执政所杀。之后的古代讼师延续了邓析的角色定位，活跃于乡村地区，不仅为当事人撰写状词，而且往往为当事人出谋划策，甚至打通与衙门胥吏的关系，进而帮助当事人赢得诉讼。不过，近代以前，刑法都对这种游离于礼法秩序之外的行为特别关注，甚至有时会作为严重危害社会的犯罪予以打击。因此，类似于“新讼师”的负面新闻一样，宋代以降无论是官方还是民间都不乏对讼师们的负面评价，甚至有关于讼师遭恶报的故事记载。
但是与古代持续千年的稳定的乡土社会不同，现在中国正面临新型城镇化的建设任务，促使我们必须重新认识“新讼师”存在的现实原因。
新型城镇化使群众对法律服务的需求大为增加。有学者指出，农业转移人口的法律服务需求，将在中国法治建设中起决定性作用。近年来，旨在振兴乡村和协调区域发展的新型城镇化之路，促使群众对法律服务的需求更加迫切。2019年3月31日，国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出新型城镇化的第一项任务就是加快农业转移人口市民化。原本相对封闭而自治的乡土社会向标准化、规范化的市民法治社会转化的速度不断提升。在转化过程中，乡土社会依靠舆论、道德维系的治理体系逐渐消解，形成需要有第三方确认的法理权威，以定纷止争。农村群众因接触更为规范化的城镇生活而不断增加对法治的需求，同时城镇化中涌现出的新问题也需要与之相应的法律服务，这就使法律服务资源本就不充裕的社会无法及时满足这些新增需求。多重因素综合之下，在新城镇中形成了巨大的法律服务市场。
法律服务业质量导向的发展导致相对低端的法律服务供给不足。2012年的民事诉讼法修改，删去了“经人民法院许可的其他公民”作为诉讼代理人的规定，将作为诉讼法律服务民间补充的“公民代理”，限制在极其有限的范围内；2017年12月修订的《基层法律服务工作者管理办法》，提高了基层法律服务工作者从业的学历等条件；2018年司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度，提升了报名考试人员的资格条件。从业者的市场准入门槛被一再加高，增加的准入成本和经济理性引导他们向经济更为发达的地区集中，提供服务所要求的代价也随之增加，而经济欠发达的西部地区，有资格提供法律服务的从业者数量相较之下增长缓慢，法律服务供给无法满足大幅增长的需求。
现有的人民调解、基层法律服务所和法律援助等制度机制能够提供的帮助有限。人民调解制度主要化解熟人社会内部的纠纷，在居民需要向更广阔领域的陌生人社会维权时，发挥的作用有限。现阶段基层法律服务所效率与服务质量都有待提升，无法满足新型城镇化任务中涌现的多样性问题，而且由于基层法律服务所是从基层司法所中分化出来的，在相对方是行政机关的纠纷中，提供的法律服务无法获得群众的信赖。法律援助机构数量与经济发达程度长期呈现“倒挂”的现象，经济欠发达地区法律援助机构反而缺乏，在乡村地区人力物力保障往往无法到位，而且根据《法律援助条例》第7条的规定，覆盖的情形较为有限。虽然司法部等机关以诸如“1+1”法律援助志愿者行动等形式，每年向律师资源匮乏的中西部地区开展工作，但是十年来千余名志愿者的规模，面对巨大的市场缺口只是杯水车薪。
本地化的“新讼师”是供需错配状态下的现实选择。法律需求无法得到相应供给匹配的前提下，乡土社会的成员会作为一个整体，在纠纷解决甚至是与基层司法机关的长期互动中积累经验，并随之不断调整自身的诉讼策略。这些诉讼策略经口耳相传，为整个共同体的全体成员所分享，最终得以凝聚为乡土社会的民间智慧。“新讼师”出身于乡土中，实际上就是这些民间智慧的典型化身。加之同期司法裁判一再表态：人民法院不保护未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同。不具市场准入资格而低成本提供法律服务的从业者，必须有法律渠道以外的途径才能够确保获得相应的报酬。在现实中，这种渠道多体现为熟人间的人情往来。由此，“新讼师”的身份就被牢牢限制在乡土社会的成员之中。
所以，“新讼师”出现与存续的现实原因，就在于法律服务业实行市场准入造成的供给缺口与基层庞大需求之间的矛盾。这一矛盾形成的“市场空白”，无法通过市场自身予以调节。如果相关政策机制无法弥合，“新讼师”的身影还将继续出现在基层纠纷与诉讼中，并可能随新型城镇化进程的推进而愈发活跃。
创新公共法律服务供给体系，引导“新讼师”角色有序退出
为回应人民群众对法治美好生活的向往，解决上述“市场空白”，全面深化改革的任务框架已经纳入了相关内容。2018年12月27日审议通过的《中国共产党政法工作条例》（以下简称《条例》）要求党对政法工作的绝对领导向下延伸，深入基层，做好新时代党的政法工作。《条例》第11条要求在乡镇一级党组织配备政法委员，统筹指导社会治安综合治理中心，以整合社会治理资源、创新社会治理方式。这为解决“新讼师”现象隐匿的社会问题提供了有力的制度支撑和组织保障。2019年7月19日，政法领域全面深化改革推进会在四川成都召开。会议部署了下一步政法领域全面深化改革的任务。会议提出要深化公共法律服务体系建设，尽快实现公共法律服务平台一体化，创新公共法律服务供给体制机制，完善法律援助制度。
民间“新讼师”的出现，代表了基层群众对法律服务已经不满足于个别的、道德舆论式的纠纷解决方式，而更愿意向规范化的司法寻求救济，更愿意将日常生活纳入法治轨道。但另一方面，征地拆迁、劳动维权、农村医疗养老纠纷等亦随农村经济发展日趋增多，要求从基层中来，熟悉基层情况的法律服务业从业者对症下药，提供具体的解决办法。“新讼师”在此背景下仍然大有可为。
应当防止对“新讼师”现象作过度负面化的评价。基层群众通过“新讼师”调处纠纷、辅助诉讼，说明群众法治主体意识逐步觉醒，认识到法律法规在解决日常纠纷中的必要性，愿意走法律途径，在法制框架下解决问题。这是新型城镇化进程中，法治化随之初步推进的证明，更是乡村振兴战略实现乡风文明、有效治理的第一步。
应当认识到基层群众的基本法律服务需求属于公共服务的组成部分。这些服务不可能由职业律师为主体的法律服务市场提供，只能通过建设服务基层、旨在公益的公共法律服务事业体系予以覆盖。公共法律服务事业体系起到补充法律服务市场的作用，不应当以营利为目的。
应当引导“新讼师”角色在法治轨道中有序退出，最终融入公共法律服务体系。例如，可以仿照乡镇政法委员，在村民委员会中设置专门从事纠纷调处、法律服务联络工作的委员，以此安置“新讼师”，利用现有基层居民自治组织平台发挥他们的聪明才智；或者可以让“新讼师”对接法律援助支援服务，作为法律援助相关工作的联络人，打通法律援助落到基层的“最后一里路”，以此加强基层与援助机构之间的联系与协作。
应当打造扎根基层、服务基层的法律服务队伍，为基层群众提供更为丰富、有效的法律服务。可以结合政法工作的形势，对纳入法治规范轨道的“新讼师”加强思想政治建设；需要为他们提供提升法律服务能力的机会，例如利用网络平台对分散在不同地区的“新讼师”予以培训；应当开展“新讼师”建档工作，为其在基层群众自治性组织内部找准定位，促使其通过组织发挥作用，充分发挥体制机制作用，更加主动引导“新讼师”服务于乡村振兴大局。
（作者为中国人民大学法学院教授、博导）
【参考文献】
①《中国共产党政法工作条例》，北京：法律出版社，2019年。
②杨蓉：《律师日记》，北京：北京大学出版社，2018年。
