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【摘要】疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央迅速作出部署，坚持全国一盘棋，充分彰显了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的优势，但在应对过程中暴露出我国治理体系中存在的一些短板，需要我们进行深刻反思。应着力从完善突发事件制度、完善决策机制、完善公共服务供给体系，完善执法体系四个方面，推进国家治理体系现代化。
【关键词】疫情防控 国家治理体系 应急管理机制
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
突如其来的新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。抗击新冠肺炎疫情是对我国治理体系、治理能力的一次“大考”，在应对过程中，暴露出国家治理体系中存在的一些短板，需要我们进行深刻反思，从而推进国家治理体系现代化。习近平总书记在2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实。”因此，本文将就这次疫情中暴露出来的问题及短板，从完善国家治理体系和提高治理能力的角度做一些探讨。
完善突发事件制度,形成一整套适合中国国情的成熟应急管理机制
疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央迅速作出部署，坚持全国一盘棋，动员全社会力量、调动各方面资源，全国各地各部门立刻行动起来，广大人民群众积极响应，中国特色社会主义制度优势得到了充分展现。但是我国各地刚刚组建成立的应急管理职能部门在这次疫情防控中发挥的作用有限，因此，应尽快理顺其与其他职能部门之间的关系，并完善相应的资源配置机制，形成一整套适合中国国情的成熟的应急管理机制。
《中华人民共和国突发事件应对法》第四十二条规定了国家建立健全突发事件预警制度；第四十三条规定，“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报”；第四十四条规定了进入预警期后县级以上地方各级人民政府应采取的措施，包括启动应急预案，责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告等。可以看到，县级以上人民政府都对这些事务负有责任，但存在职责同构和界线不清的问题。因此，需划定不同层级政府或部门在突发事件中所承担的具体责任和权限，包括相关信息的收集和传递、突发事件的研判、预警机制的启动、应急方案的准备和实施等都应该予以具体化，从而将责任清晰落实。一旦发生突发性事件，不同层级可以根据法律规定的权限迅速行动起来，各司其职、各守其责。需要说明的是，不同的突发性事件性质不同、起因不同、演变机制不同、后果不同、牵涉到的利益主体也不同，应逐渐建立和完善各个专项突发性事件的法律法规，使制度精细化和有针对性，真正做到适用于实际情况。
完善决策机制，充分发挥专家和专业知识的决策参考作用，做到科学防控
当今世界已经进入风险社会时代，很多领域的风险防控都高度依赖科学技术。因此，要反思专业技术人员与行政人员之间的关系，摒弃拍脑袋式的决策模式，充分发挥专家和专业知识的决策参考作用，做到科学决策、科学防控。总结这次疫情防控的教训，重点应该在以下两个方面建立以专业知识为主的决策辅助机制：一是建立健全对风险信息的收集和分析研判机制，并实现常态化，坚持不懈做下去。二是尊重一线科技人员和专业人员在实际工作中发现的风险信息的作用，严禁隐瞒相关信息，及时将这些信息上报、分析和研判，保证决策效率。决不允许以维稳、会议或其他重大政治活动的名义阻挠对风险信息的分析和公布。
任何正式的治理机制都不可能是完美无缺的。再加上科层制的固有特性而使其难以完全杜绝官僚主义，尤其对新事物、新情况和新的社会风险，科层制对相关信息的敏感性相对比较迟钝。在这种情况下，需要善于倾听不同的声音，不断完善决策机制。这就要求正式机制有足够的开放性和包容性，其中，权力运行的公开透明和外部监督就显得特别重要。善于倾听不同的声音，有利于决策者获取更加全面的信息，更好地权衡利害得失，从而减少决策失误。同时，不同的声音还有利于形成一种压力和倒逼机制，促使公权力部门不断探寻事实真相并公之于众，使不实言论或谣言失去市场，并促使公权力部门改进工作作风，及时发现自己工作中的不足，赢得更好的公信力。习近平总书记在党的十九大报告指出，要“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。切实保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权是深化政治体制改革，发展社会主义政治文明的前提。我们应以开放包容的心态对待不同意见，形成既有民主又有集中的政治社会环境，扩大公民有序政治参与，群策群力共同推进国家治理现代化，进而提升人民当家作主的获得感和幸福感。
完善公共服务供给体系，提升领导干部治理能力
党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，各级领导干部必须适应新时代的新要求，准确认识和把握新时代人民对美好生活的迫切需要，并大力提升治理能力，以满足人民对美好生活的需要。
新时代人民对美好生活的需要首先是健康的需要，它与医疗卫生、社会保障息息相关，其次是良好的生活环境（如绿化、交通和其他生活设施），最后是和谐幸福的家庭生活，其中教育问题尤其重要。这些都属于政府提供的公共服务范畴，因此，新时代人民对政府的公共服务能力提出了更高的要求。此次疫情暴露出我国公共卫生体系的一些短板，例如，各级政府对公共卫生投入不足、公共卫生领域人才培养数量不足、医疗物资储备不足等。因此，在疫情过后，我们应认真反思新时代的施政理念，加快实现政府职能转变，大幅度增加公共财政在公共服务方面的投入，形成充分和健全的公共服务供给体系，更好地满足新时代人民对美好生活的需要。
随着深化改革进入“深水区”，我们所遇到的困难和不确定性也逐渐凸显。如今，社会公众对公共服务的需求变得更加迫切，而且服务需求又是动态的、高端化的、多样化的和复杂化的，再加上民众的权利意识、参与意识、自主意识、民主意识的提高，对领导干部的治理能力提出了更高的要求。从某种程度上来说，中国的治理没有经验可循，需要领导干部能够独立自主地进行思考和判断，敢于担当作为，寻找适合本地特色的治理方略。在这次疫情应对过程中，湖北潜江市的做法值得我们思考和借鉴。早在1月17日上午，潜江就收治和集中管理32位当地确诊的肺炎发热病人，市领导班子紧急商量，认为疫情形势严峻、事关重大，必须先下手，果断决策。于是，潜江率先在湖北省启动预警，是湖北省第一时间封城、第一时间终止所有娱乐活动、第一时间出台严格禁足命令的地方城市。正是这种敢于作为、敢于担当、果断决策的行动，使潜江赢得了先机，新冠肺炎确诊病例远少于武汉周边城市的确诊病例（在湖北省是倒数第二），也是湖北省第一个全面复工复产的地级市，使疫情造成的损失降到最低限度。党的十八大以来，习近平总书记在系列重要讲话中多次指出，责任担当是领导干部必备的基本素质，并强调干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。锻造一批敢于担当敢于作为的新时代干部，最重要的是要改革干部任用考核制度：第一，完善考核和选任机制，以工作实绩为导向，将群众公认原则做实做好。落实注重工作实绩原则，要对领导干部工作中的“亮点”予以格外的关注，比如领导干部是否创新施政模式、是否因地置宜和独立自主地开展工作、在重大事件中是否敢于担当敢于出手等。对于只懂得唯唯诺诺和溜须拍马的干部要予以警惕，防止逆向淘汰现象。在对待群众公认这一原则上，重点要关注领导干部在解决群众的痛点和实际工作中的难点上有没有实质进展和作为，看干部是否敢于碰硬。第二，问责“不作为不担当”。着重应在以下三个方面进行问责：对党和国家重大方针政策或重大建设项目敷衍应付、措施不力、效果不彰的；由于干部的不作为或措施不力而导致重大安全事故的；对关系到群众生活和工作的重大问题漠不关心、群众反映比较强烈的。第三，形成具有包容性的良好组织人事生态，使干部既有动力又没有后顾之忧地大胆干事创业。要建立健全容错纠错机制，对于下级的积极进取和创新举措要多一些包容，让干部在实践中获得成长。只有这样，才能最大限度地激励领导干部的工作积极性，大胆探索，敢于担当，切实提升治理能力，有效解决本地的实际问题，改进治理效果。
完善国家治理结构，利用社会组织力量和市场机制抵御社会风险
国家治理结构涉及多重关系，包括政党与国家关系、不同国家机构之间的关系、央地关系等体制内的关系，还包括体制内与体制外之间的关系，主要指政府与市场关系、政府与社会关系。在涉及政府、市场、社会三个治理主体的职能分工时，我们通常说政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会，指的是三者各自要在自己的职能范围内活动，不越位、不越界，做好自己的本份。在社会风险防控领域也一样，应善于借助社会和市场的力量，弥补政府力量的不足，使它们与政府形成合作伙伴关系。
一是充分发挥社会组织的力量。进入新世纪以来，在多次的重大自然灾害和重大突发性事件中，社会组织尤其是志愿者组织发挥了政府难以发挥的作用，如2008年的南方雪灾、汶川大地震等。在这次疫情防控工作中，志愿者组织也有不俗的表现，一定程度上弥补了政府力量的空缺。然而，民间社会组织的发展仍然存在较多限制和不足，如注册登记门槛高、募捐渠道不畅通、日常运行不规范、政府监管严苛等。我们应正视社会组织在风险应对方面的积极作用，大力培育和鼓励社会组织的生长和发展壮大。首先，适当放松对社会组织的管制，切实推进“双重管理体制”改革，有选择和循序渐进地推进四类社会组织（公益慈善类、科技类、行业协会商会类、城乡社区服务类）直接向民政部门注册登记。鉴于目前这一改革在一些地方存在较大的阻力，甚至存在回潮的情况，有必要将原来的《社会团体登记管理条例》升格为人大立法，将四类社会组织直接向民政部门注册登记的政策制度化、常态化。同时，可以取消过多的登记限制，如注册资金数额、申请人数、住所地、业务范围等。在一些领域可以尝试用备案制代替注册制。政府还应与行政化的社会组织尽快脱钩，使其真正成为政府与市场之外的第三方。其次，尽快出台和落实社会各界捐赠非营利组织的税收优惠政策，激发社会捐助的积极性，为社会组织的发展壮大提供必要的土壤。最后，积极推广政府向社会组织购买服务。除了已经在各地实践广泛开展的购买服务（如社区服务、弱势人群关怀、特定秩序维护、族群融合、文化娱乐活动等）之外，可以有针对性支持一些专事重大突发性事件救援的社会组织，使其可以在关键时刻发挥作用，减少事件可能造成的社会失序，避免次生灾害的发生。
二是善用市场力量。市场保险机制可以在分散社会风险、提高资源配置效率和健全风险防控机制等方面的作用，以作为行政手段的补充。虽然我国的保险机制已经融入一些自然灾害的治理机制中，但保险公司更注重保费的收取和理赔的实施，即保险的“进口”和“出口”环节，在“中间”环节则显得非常薄弱；没有认真履行监督投保人健全防控设施和日常防控机制的责任，甚至采取放任自流、放弃监督的极不负责态度。为此，国家应完善相关的立法工作和执法工作，加强对保险公司的监管，使其切实履行监督投保人的责任。此外，要总结这次疫情事件的教训，将保险机制引入疫情防控领域，可以分两种情况，即强制性保险和自愿性保险，公共财政予以一定的支持，形成政府、单位和个人的责任分担机制。这样既有助于健全全社会的疫情防控机制，也可以减轻政府在短期内因疫情影响而造成的繁重财政压力，并有助于企业和个人更好地应对因疫情造成的经济损失和经营困难，尽快从灾难中恢复元气。
完善执法体系，强化问责机制，下大决心整治形式主义
新冠肺炎疫情暴发后，我国疫情防控的执法过程高效有力，疫情扩散得到迅速控制，显示出集中力量办大事的巨大优势，但同时也存在过度执法和形式主义的现象。一是一些地方过度执法侵害了公民的权利，如执法人员冲进居民家中，导致执法人员与民众之间激烈对峙，甚至造成人身伤害等次生灾害。二是执法过程中仍存在形式主义，个别地区以填写表格代替实际工作等。我们对这些现象必须认真反思，健全执法制度体系，规范执法过程，下大决心整治形式主义。
第一，健全法治体系，清晰划清公私之间的边界，将公民基本权利保护措施落到实处。可以采取列举的方式，规定禁止执法人员从事的行为，将其贯穿于日常执法过程，杜绝过度防控和侵害公民权利现象。
第二，实现执法过程精细化。应总结各地疫情防控的经验，将其推广运用到其他执法领域，包括网格化管理机制、电子跟踪系统、疫情信息的公开透明、不同类型的人员分类隔离、不同疫情级别的防控措施和民众的行为规范等。例如，浙江省首创“一图一码一指数”的做法就非常值得推广。它是一套精密型智慧管控模式，按风险高低绘制而成的红橙黄蓝绿五色“疫情图”，就是一幅分级管控的“参谋图”，依据每个区域的新增确诊数、集聚发病率等指标设计，动态调整发布。该模式以红、黄、绿三色构成的“健康码”，用户自行上网申请认证，结果为绿码可直接通行，黄码隔离7天以内，红码需集中隔离14天。“精密智控指数”，则由新增病例管控等5个指标组成的管控指数和公交开通率等7个指标组成的畅通指数构成。这种智慧监管模式有利于统筹推进疫情防控与复工复产，让物流、人流、商流畅通起来，从而助推疫情防控和社会治理体系的升级完善。
第三，完善电子政务系统，打造快捷便利的信息共享机制。原则上同一个事务由一个部门负责管理，如果涉及多个部门都有管辖权的情况，应该采取类似于行政审批中的牵头部门机制，将日常检查和执法情况通过信息共享机制传递到其他部门，形成信息共享，避免重复执法。
第四，实现从管理到服务的理念转变，强化问责机制。在这次疫情防控中，一些基层部门反映，各别上级主管部门只会发文、要求填表提供数据，对僵硬的“痕迹管理”更是趋之若鹜，让基层苦不堪言。因此，政府要转变理念，摒弃管控型工作方式，立足于基层，在人、财、物等方面向一线执法倾斜，为基层工作顺利开展创造现实条件。此外，主管部门应深入解基层的现实情况和变化趋势，拒绝一刀切的管理模式（如一窝蜂的封村封路封小区、对任务目标的统一要求等），分门别类、因地因时施策。应完善考核机制，坚持结果与过程相结合，以结果为导向，减少无关紧要的填表式管理。完善“双随机”制度，限制政府部门随意检查的行为。相关职责部门要强化问责机制，对形式主义作风加强督察，发现问题及时予以纠正，使其无以遁形。
（作者为中山大学南方学院公共管理学系教授）
【参考文献】
①《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调 完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系》，新华网，2020年2月14日。
②许耀桐：《疫情中暴露出的政府治理问题及其症结所在》，《国家治理周刊》，2020年2月21日。
③郑永年：《疫情与中国治理制度》，《联合早报》，2020年2月18日。
④周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学的研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年。
⑤[德]乌尔里希·贝克著、何博闻译：《风险社会》，南京：译林出版社，2003年。
