为推动可再生能源高质量发展，引导促进可再生能源在全国范围内优化配置，在高比例接入的同时高质量消纳，国家发改委、国家能源局近日编制印发《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》（以下简称《办法》），自2026年8月1日起施行。
“十五五”时期是实现2030年前碳达峰的攻坚期、决胜期。国家能源局指出，《办法》作为能源领域落实碳达峰碳中和目标的顶层制度设计，构建起“消费端刚性义务+消纳端属地责任”双轮驱动的全新格局，将碳达峰碳中和目标的宏观要求拆解为可量化、可考核的刚性约束，为“十五五”乃至更长时期能源绿色低碳转型筑牢制度根基。
■■ 压实消费消纳双重责任
《办法》从省级行政区域和重点用能行业两个层面压实可再生能源消纳和消费责任。一方面，消纳责任权重压实地方责任，推动绿电资源在全国范围内优化配置，有效推动消纳空间拓展；消费最低比重目标压实重点用能行业可再生能源消费义务，培育壮大绿色消费市场，有力促进消费水平提升。另一方面，建立完善可再生能源消费和消纳制度体系，有助于从消费侧拉动可再生能源开发建设，有效引导社会各方预期，进一步破解发展外部约束、稳固市场化发展内生动力，推动可再生能源实现高质量发展。
国家能源局有关负责人表示，可再生能源消费主要通过用户实现，是消纳的最终目标；可再生能源消纳主要通过省级行政区域统筹可再生能源项目开发和电网建设实现物理电量消纳，为消费奠定基础。为确保全国完成可再生能源在能源消费中的最低比重目标，需要全面统筹消费和消纳，通过设立可再生能源消费最低比重目标压实重点用能行业消费义务，通过设立可再生能源电力消纳责任权重压实省级行政区域消纳责任。
《办法》明确对重点用能行业开展消费最低比重目标的监测考核。目前，已经对电解铝、钢铁、水泥、多晶硅和国家枢纽节点新建数据中心等提出了绿色电力消费比例要求。“未来重点用能行业将主要聚焦工业、建筑和交通等消费侧重点领域。”国家能源局有关负责人透露。
电力规划设计总院党委常委、副院长刘国斌指出，《办法》对重点用能行业提出可再生能源消费最低比重目标，具有代表引领性和衔接拓展性。一方面重点用能行业用电基数大、覆盖范围广、涉及产业链多，对其设置消费最低比重目标，能够有效带动全社会的可再生能源消费，促进能源低碳转型。另一方面，重点用能行业不仅是能源消费大户，也是碳排放的主要来源，对其设置相关指标也便于后续与节能降碳等相关政策做好衔接。
■■ 非电消费首次纳入考核
值得注意的是，《办法》首次将非电消费纳入可再生能源消费最低比重目标考核，此举主要基于三方面考虑：落实《中华人民共和国能源法》规定、破解电网消纳难题、支持非电利用发展。
当前，我国新能源消纳压力不断增大，面对资源富集地区本地消纳能力有限、大规模远距离外送消纳制约因素增多的矛盾，拓展可再生能源非电利用途径，既是缓解电网消纳压力、破解电力消纳瓶颈的需要，也是深入推进可再生能源安全可靠替代、开创高质量发展新局面的内在要求。
我国绿色氢氨醇等产业初步具备规模化开发利用基础，截至2026年一季度，已建成绿氢、绿氨、绿色甲醇、可持续航空燃料年产能分别约为25万吨、70万吨、38万吨和170万吨。
然而，可再生能源非电利用市场竞争能力仍较弱，绿色价值缺乏有效传导与市场体现，需要进一步通过政策引导形成稳定需求。将非电消费纳入考核，有利于加快激发非电消费需求，推动早日实现规模化发展。
“在具体实施方面，将统筹可再生能源非电行业发展实际和统计核算体系建设稳妥推进。”国家能源局有关负责人透露，“对条件比较成熟的，比如可再生能源制氢氨醇，可以早一点纳入监测考核范围；对统计核算体系还需要完善的，比如可再生能源供暖（制冷），可以待条件成熟后再考虑纳入监测考核范围。结合行业发展要求，初期可以按非电消费的类别分类开展考核，比如可以对企业消费可再生能源制氢氨醇情况单独开展考核。”
国家发改委能源研究所所长吕文斌指出，此前，我国可再生能源政策多聚焦电力领域，非电消费缺乏明确要求，生物质能供热、可再生能源制氢等非电利用发展较慢，新能源非电利用规模占全国能源消费总量比重不足1%；同时，重点用能行业企业消费意愿不强，消纳工作过度依赖政府部门和电网企业。
针对上述问题，《办法》构建“消费硬约束+消纳硬责任”的双重保障，消费最低比重目标聚焦能源用户，覆盖电力与非电两大领域；消纳责任权重瞄准省级行政区域，区分总量与非水电两类指标，两者协同发力，既解决了消费端动力不足问题，又破解了消纳端责任虚化难题。
■■ 差异设置地方权重指标
国家能源局有关负责人强调，可再生能源电力消纳责任权重制度的核心，是对各省级行政区域设定明确的可再生能源电量消纳目标，以刚性约束保障绿色电力优先消纳。
“十五五”时期，可再生能源要继续实现大规模发展和高质量消纳，需要进一步完善权重制度，更好发挥引领发展目标、压实消纳责任、促进资源配置等关键作用。
《办法》对权重制度作了优化。一方面，统筹可再生能源发展面临的新形势新要求，综合考虑不同地区权重当前发展水平和未来增长空间，明确提出“建立分区域权重增长机制”，对不同省份分档设置权重增量。原则上，对当前权重发展水平较低、未来权重增长空间较大的地区，适当提高权重指标年度增量；对当前权重水平较高、未来权重增长空间较小的地区，适当降低权重指标年度增量；其他地区权重指标年度增量与全国平均水平持平。通过差异化设置权重指标，有力促进绿电在全国范围内优化配置和高效消纳。
另一方面，明确“加强中长期权重引导”。跨省跨区输电通道、抽水蓄能等是保障风电光伏消纳的重要支撑，但这些工程建设周期相对较长，必须提前做好谋划。今年能源局下达各省份消纳责任权重指标时，将随2026年权重指标，同步下达2030年权重指标。各省份可据此统筹安排可再生能源发电项目、电网工程和调节能力建设，优化时序、加强协同，保障“十五五”全国可再生能源发展目标实现。
同时，在权重指标设置上，对各省份提出刚性的年度增长要求；在核算方式上，要通过实际消纳电量完成，确实无法完成实际消纳电量的，可通过绿证补充完成；在评价方式上，强化考核要求，对未完成的省份，国家视情对省级能源主管部门予以约谈、通报，未完成的权重指标需转移至下一年度完成。
水电水利规划设计总院副院长张益国以2025年电解铝行业举例，全国电解铝行业绿色电力消费比例约为43%，购买绿证折算电量约占用电量的26%，助力绿证市场呈现量价齐升的良好态势。在他看来，《办法》通过拓展绿证应用场景，形成“强制+自愿”双重需求池，以需求端扩容带动供需协同，交易主体数量与规模将大幅提升，助力绿证市场体系提质增效、高质量发展。
