2025年以来，个别地区税务机关对光伏发电企业提出要求，依据《关于公布公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定，光伏发电企业享受公共基础设施项目优惠政策的适用条件为“由政府投资主管部门核准的太阳能发电新建项目”，认为备案类光伏发电项目不能继续享受公共基础设施“三免三减半”优惠，要求企业补缴相关年份所得税。
这一情况在行业内引发广泛关注。多年以来，太阳能发电项目早已由“核准制”全面调整为“备案制”，若税务机关该执行口径被广泛采纳，将使行业内相关企业补缴巨额企业所得税，对太阳能发电行业发展带来较大影响。
就这一情况，笔者尝试进行分析。
政策及其历史沿革
先看光伏发电企业享受“三免三减半”的依据。根据相关法律法规，“经核准的太阳能发电项目”属于公共基础设施项目，自2008年起享受“三免三减半”优惠待遇，具体法律依据主要为2008年开始生效的《关于执行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》（财税〔2008〕46号）和《关于公布公共基础设施项目企业所得税优惠目录》（财税〔2008〕116号），其主要内容为企业从事“由政府投资主管部门核准的太阳能发电新建项目”，于2008年1月1日后经批准的公共基础设施项目，其投资经营所得，自该项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。
但对于“经备案的太阳能发电项目”是否符合“三免三减半”优惠待遇，尚缺乏明确的法律依据。
再看太阳能发电项目审批程序的历史沿革。2008年开始实施“三免三减半”优惠以前，太阳能发电项目长期参考风电项目，采用“核准制”管理；但随着“放管服”深化改革的推进，国家大力简政放权，太阳能发电项目的审批程序，由早期的“核准制”全面转变为“备案制”。
通过梳理相关政策文件可以看出，对太阳能发电项目，2013年前普遍采用“核准制”；2013年后，在“放管服”背景下，太阳能发电项目由“备案制”全面替代“核准制”。但这只是简化行政流程后的审批程序变化，太阳能发电项目属于公共基础设施的性质未发生改变。
“三免三减半”税收优惠
的制度初衷与执行背景
“三免三减半”诞生于“十一五”规划（2006—2010年）时期，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》《中华人民共和国企业所得税法》（2008修订）和《中华人民共和国企业所得税法实施条例》中都体现。此外，财政部财政司于2007年4月出版的《企业所得税宣讲读本》明确说明：公共基础建设项目的建设关系我国的国计民生，对国家重点扶持的公共基础设施项目经营所得给与“三免三减半”税收优惠政策优惠……将引导企业积极投资于对应项目，为我国的可持续发展贡献力量。
分析相关政策及法规可知，“十一五”规划从国家战略层面指明了“加强基础设施建设”的紧迫性和方向，而在企业所得税法领域，此前的税收优惠以“外资企业、区域优惠”为主。为落实“十一五”规划，2008年，全国人民代表大会及国务院通过修订《中华人民共和国企业所得税法》，出台《中华人民共和国企业所得税法实施条例》，明确对国家重点扶持的公共基础建设项目相关产业给与税收优惠，以便引导社会资本进入投入大、周期长、回报慢但关于国计民生的交通、能源、水利等基础设施建设。
事实上，宏观经济政策对包括光伏在内的新能源电力基础设施的支持力度持续加强。自“十一五”规划将“加强基础设施建设”确立为发展重点以来，我国宏观经济政策对该领域的支持力度不断加强，其内涵不断深化演进。在此进程中，随着“双碳”目标的提出与推进，以光伏发电为代表的清洁能源行业，凭借其低碳发电特性与成本优势，已从补充性能源跃升为新型能源体系的核心组成部分，在政策与市场的双轮驱动下凸显出日益重要的地位。
在此基础上，笔者认为，2013年以来，“太阳能光伏发电项目”审批形式从“核准制”变为“备案制”，是源于政府理念升级而发生的行政审批方式优化，但项目本身的公共属性和重要程度并未改变，光伏发电的清洁能源本质及其在国家能源战略中的重要地位，也没有因审批形式的变化而改变，在全力推进“双碳”目标背景下，若因行政程序的进步而影响优惠政策的享受，则可能影响光伏发电产业的投资信心。
企业预期信赖及执法公平性
应当受到保护
在国家行政管理体系中，税务执法是连接国家政策与纳税人的关键桥梁。税务执法的合法性与合理性不仅直接影响纳税人的切身权益与发展空间，更关乎社会经济秩序的稳定。在这一过程中，信赖保护原则与公平执法原则作为行政法的核心，约束着税务机关的行为。
一是，长期以来，行业对“备案”的光伏发电项目具有优惠资格已具有预期信赖。
自2013年国家能源局推行“放管服”改革，将光伏发电项目审批方式统一调整为“备案制”后，全国范围内的税务机关在长达十余年的实践中，均认可“备案制”项目享受优惠。多年来，包括大唐发电、珈伟新能、东旭蓝天、宝莫股份、浙能电力等众多企业的上市公告均对此有所体现。当下，如在缺乏明确法律依据的情况下，改变长期形成的执行惯例，进行追溯性调整，不但会对企业经营带来较大压力，也会影响企业对政策环境的稳定预期，进而影响该行业的商业投资风险判断。
二是目前仍有多地税务局明确认可“备案类光伏发电项目”有权享受“三免三减半”优惠。例如，天津市武清区税务局2025年明确对光伏发电项目提供“全周期税收服务”，并指导企业适用税收优惠政策；2025年2月，广东阳江市人民政府发布《关于印发阳江市推进分布式光伏高质量发展实施方案的通知》，明确在税收方面，落实符合规定的光伏发电企业项目所得税“三免三减半”政策；2025年，宁夏吴忠市税务局太阳山开发区税务分局编印《新能源发电企业税收优惠政策指引》，依托大数据平台，精准识别辖区内不同类型、不同发展阶段的新能源企业，靶向推送企业所得税减免等特定领域税费优惠政策“大礼包”。
可见，目前各地税务机关对此问题的理解存在差异，如果执法标准的一致性无法得到保障，将不利于维护市场公平竞争环境。
三是，其他已改为“备案制”的公共基础设施项目或也面临类似问题。
关于《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》（财税〔2008〕116号）适用范围的争议问题不仅限于光伏行业，其中列示的分散式风力发电、农村人畜饮水工程等多个领域，同样经历了审批制度的改革，已由“核准制”转变为“备案制”。若税务机关对“备案类光伏发电项目”享受税收优惠待遇的执行口径发生变动，那么对分散式风力发电、农村人畜饮水工程等多个行业的相关项目是否也应一并执行呢？
这些能源、节能、民生类的基础设施项目均属于投入大、周期长、回报慢但关乎国计民生的重要行业，税收政策是项目投资决策的重要考量因素，该项税收优惠待遇执行标准的变化可能对行业发展带来一定不利影响。
建议与思考
对此问题，笔者提供以下建议供参考：
其一，建议光伏发电企业与行业协会对“三免三减半”优惠的适用问题予以充分重视，即便目前部分地方税务部门同意继续适用优惠，亦建议企业及行业协议主动与税务机关研讨，推动形成全国统一的执行口径，以规避因地区执法尺度不一而引发的公平性问题。
其二，建议税务机关统筹考虑行政审批制度改革与税收政策执行的衔接，通过发布官方解读等方式，明确“备案制太阳能发电项目”等已调整为“备案制”的公共基础设施建设项目是否符合享受“三免三减半”税收优惠的条件，增强政策确定性。
稳定、透明、可预期的税收政策，是企业营商环境的重要一环，是地方经济发展的重要基石。期待通过有关部门的协调，尽快明确此类影响面颇广的税收优惠适用范围争议问题，统一执法口径，既确保政策执行的规范性，又保持对光伏发电等公共基础设施相关行业产业支持的连续性，共同推动绿色能源事业持续健康发展。
【作者均系国浩律师（上海）事务所律师】
