在全球可持续发展转型加速的背景下，绿色低碳已成为衡量国家治理现代化水平的重要维度。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”“加快建设新型能源体系”纳入总体部署，并提出以新质生产力塑造高质量增长新引擎。由此，“十五五”时期的绿色发展蓝图逐渐清晰，绿色低碳从外生约束转变为内生动能，从被动响应转向主动塑造。从宏观治理视角看，这不仅是目标层级的提升，更是方法论的根本更新，以“双碳牵引”统摄政策设计，以系统协同取代单点治理，以法治确定性支撑长期预期。
■■治理转型与法治进程：
从能耗约束到碳排放治理的逻辑
通过党的十九届四中全会与党的二十届四中全会的对比，可以更准确把握“十五五”时期能源与低碳治理的战略位势。十九届四中全会强调“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，绿色议题主要以“生态文明制度体系”“最严格的生态环境保护制度”等制度性要求入文，着力点在建章立制、规范约束。党的二十届四中全会则把“以碳达峰碳中和为牵引”“加快建设新型能源体系”“发展新质生产力”置于突出位置，政策话语的关键词由“制度约束”跃迁为“牵引、转型、增长”。国家战略重心已由内部制度供给的完善迈向面向现代化目标的主动生成，绿色治理从纠偏型约束升级为动能型驱动，绿色发展由此成为高质量发展的显性支柱。
在治理对象与指标体系上，“十五五”的核心变革体现在由“能耗”向“碳排放”的全面范式更替。应当明确的是，“能耗双控”在“十三五”时期正式确立并制度化，通过能源消费总量与强度控制为遏制高耗能扩张、推动能效提升发挥了重要作用。随着“双碳”目标的深入推进与“十五五”总体部署的明确，治理焦点从“以能定碳”转向“以碳定能”，以碳排放总量和强度作为直接控制变量，把能源结构调整、产业结构升级、区域发展布局与碳目标绑定在同一法治框架内，实现总量约束与强度优化的双维度精准治理。与“十三五”时期以控制能源消费总量和强度为核心的“能耗双控”政策相比，“碳排放双控”更加契合我国能源体系低碳化转型的新阶段要求。通过将资源要素配置、技术路径选择与市场价格信号纳入同一碳约束框架之中，从而在全社会范围内形成以“碳效率”为导向的资源配置机制，成为引导能源系统绿色低碳转型的关键政策工具和核心标尺。
这种范式转型伴随工具体系的迭代升级。一方面，目标体系更具法治化与可核查性。在国家目标分解到区域、行业与重点排放单位的同时，碳排放统计核算与监测、报告、核查体系持续完善，碳强度改进率、非化石能源比重、绿电消费占比等指标陆续纳入政府与企业绩效考核。另一方面，政策工具从行政管制转向系统协同。2025年1月1日起施行的《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）在法律层面确立“能源消费与碳排放双控”，与已发布实施的碳排放权交易制度、可再生能源配额制、绿证制度、电力中长期现货市场改革形成制度合力，让时间、空间、碳约束得到价格信号的真实反映，推动资源要素向高效低碳领域加速配置。
■■价值体系与中国式现代化：
安全、效率与正义的法治平衡
“碳排放双控”的确立，不仅是指标体系的调整，更是能源法治价值体系的重塑。中国能源法治在“十五五”规划语境中，正在形成以安全、效率、正义为核心的三元平衡框架。
安全的内涵实现了从“供给安全”到“系统韧性”的拓展。党的二十届四中全会公报明确提出“加快建设新型能源体系”，其政治意义在于把能源安全纳入国家安全的整体框架，成为总体国家安全观的重要组成部分。安全的内涵已从单一的“能源供给安全”，拓展为涵盖资源、技术、网络、产业链和生态韧性的多维安全。新时期的能源安全不再以“数量充足”为唯一标准，而是强调在绿色低碳条件下实现安全、稳定与可持续的系统协调。《能源法》提出“建设以非化石能源为主体的新型能源体系”，其核心在于通过绿色技术和制度创新保障能源系统的安全韧性。煤电灵活改造、可再生能源替代、智能电网建设、储能与氢能技术突破，构成国家能源安全的新支点。
效率的提升则体现为市场机制的法治化应用。党的二十届四中全会提出“坚持有效市场和有为政府相结合”，这一表述揭示了能源治理效率的制度逻辑，通过法治化的市场机制实现要素优化配置。过去以行政审批和计划调度为主的能源管理模式，正在让位于以市场信号和法定交易机制为基础的新体系。《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）《碳排放权交易管理暂行条例》等共同构成了“以法治确权、以市场定价”的治理框架。在这一框架中，碳排放权交易、电力现货市场、绿证交易和可再生能源配额制共同形成了价格发现与资源配置的闭环机制。电价体系逐步反映时间、空间与碳成本的真实差异，碳价成为衡量能源结构与产业结构优化的核心指标。能源法治的创新之处在于，它不仅确立了市场运行的边界与规范，更赋予市场行为明确的生态导向，从而实现“以碳定价、以价促绿”的法治逻辑。
正义的包容性是中国式现代化的重要特征。党的二十届四中全会提出“推动绿色发展方式和生活方式全面形成”，这不仅是生态文明建设的目标，更是社会公平的要求。绿色转型要兼顾区域差异、行业特性和社会公平，避免出现“绿色不公”。在欠发达地区，能源结构单一、产业基础薄弱，应通过生态补偿、财政转移支付和差异化目标考核减轻转型压力。在高排放行业，应提供合理的过渡期与技术支持，防止“一刀切”式约束。在社会层面，应通过职业培训和就业保障政策，维护低碳转型中的劳动者权益。这一“公正转型”理念，使法治不仅服务于绿色目标，更服务于社会公平与可持续发展，将绿色转型纳入国家整体发展正义的体系之中，实现经济增长、生态安全与社会稳定的三重共赢。
■■制度规划与机制完善：
以法治确定性支撑绿色增长新格局
“十五五”时期，我国能源与气候治理的制度体系将进一步完善，形成协同立法、制度耦合、执行闭环与科技驱动的多层推进格局。立法层面，以《能源法》为基本法，构建“一体两翼”的法律体系结构。“一体”即确立低碳发展与能源安全并重的总体目标，“两翼”则指以《电力法》《中华人民共和国节约能源法》《可再生能源法》《碳排放权交易管理暂行条例》等专门法规为支撑。一“翼”是传统能源治理链条的法治升级，强调能源供给、输配、消费等环节的规范化管理，重点在于通过能效标准、清洁利用技术、能源交易监管等手段，提升传统能源体系的绿色转化能力。另一“翼”是低碳与新能源领域的制度创新，通过碳排放权交易、绿证交易、可再生能源配额制、碳核查（MRV）等机制，建立起排放约束与市场激励并行的体系。同时，应加快气候变化应对立法进程，把碳排放治理、气候风险防范、生态修复与绿色金融统筹纳入统一法律框架，实现气候法治的整体协同。
在制度层面，应推动“降碳、减污、扩绿、增长”四位一体的协同治理体系。从治理逻辑上看，降碳与减污同源，通过能源结构清洁化实现协同减排。扩绿与增长相辅相成，通过生态系统碳汇能力提升带动绿色投资与生态价值转化。全国碳市场、绿色电力交易和可再生能源配额制的联动运行，使市场价格成为推动绿色增长的关键变量。绿色税制、碳金融、生态产品价值核算（GEP）等制度的引入，为经济增长提供了新的价值坐标。
执行层面，应形成目标、资源、绩效“三位一体”的闭环机制。中央与地方、政府与市场、公共与企业各方责任明晰、协同发力，通过法律责任、财政激励和信用约束共同推动目标落实。
科技创新是这一体系的内在驱动力。以储能、氢能、CCUS、先进核能、智能电网等关键技术突破为支撑，能源体系将实现从高碳依赖向零碳驱动的历史跨越。当技术创新与法治创新形成双向赋能，制度确定性与创新活力将共同塑造中国绿色现代化的底色。
总体而言，从“能耗双控”到“碳排放双控”，从政策倡导到法治化体系建设，从行政调控到市场化协同，中国能源法治正进入高质量融合新阶段。以《能源法》为统领、以碳市场为抓手、以科技创新为动力、以法治确定性为保障，我国正在构建绿色、安全、高效、包容的现代能源治理体系。这一体系不仅将为实现碳达峰碳中和目标提供坚实支撑，也将为全球可持续发展贡献具有制度创新意义的“中国方案”。
【王学栋系中国石油大学(华东)文法学院院长、教授、博土生导师；贾明超系中国石油大学（华东）环境能源法律与政策研究中心助理研究员】
