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新闻发言人制度源于美国，伴随着美国政治历程的发展而成为一种政治制度。原国务院新闻办主任赵启正曾说，“新闻发言人不是人，而是一项制度。”政府新闻发言人制度主要是以政府为传播主体，以新闻媒体和社会公众为传播客体，通过发布、传播与公众利益相关的政务信息和重要新闻来实现政府与社会的沟通，它是一种相对稳定和规范的公共信息传播机制。
内涵与发端
政府新闻发言人制度的概念应包括以下内涵：一、政府新闻发言人是代表政府或公共机构从事新闻发布的制度人（非自然人）；二、政府新闻发言人制度是政府新闻发布制度的组成部分，是政府发布信息的机制；三、政府新闻发言人制度以塑造政府良好形象为目标；四、政府新闻发言人制度是保障公众知情权的重要途径；五、必须具备相关法律保障和组织体系支持。
我国真正意义上的新闻发言人制度始于改革开放初期。1983年2月，中央宣传部、中央对外宣传领导小组联合发布《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》，要求外交部和对外交往较多的国务院各部门建立制度，定期或不定期地发布新闻。1983年3月1日，新任外交部新闻司司长齐怀远被正式任命为第一任外交部新闻发言人，并举行了首次新闻发布会。1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布中国建立新闻发言人制度。1983年11月，中央首次提出建立全国新闻发言人制度，制定并下发了《新闻发言人工作暂行条例》，但这个条例被大多数部委认为只是对外宣传部门的事，因此，当时只有外交部、国家统计局、国务院对台办等几个部委建立了新闻发言人制度，对外召开新闻发布会。1988年，中国政府的新闻发布工作进入到制度化建设阶段。外经贸部、国务院台湾事务办公室都设立了新闻发言人。2003年非典疫情爆发后，卫生部连续举办了67次新闻发布会，是举办新闻发布会最密集的时期，也是我国全面建立新闻发言人制度的重要标志。
新闻发言人制度是随着国家国民经济和社会发展的历程而产生、发展并不断调整的，是党和政府加强自身建设、推进社会民主进程、提高执政能力的举措，也具有动态开放、与时俱进的特点。
现状及特点
30多年来，随着社会经济的不断发展、我国外交战略的实施和重大事件的推动，我国的新闻发言人制度已成为政府履行公共管理职能、开展对外交往的有效手段。其作用和效能主要表现在：
一定程度上满足了公众对公共信息知情权的需求。
公众知情权是现代民主政治的根本要求，是监督公共权力的有效手段，也是新闻发言人制度赖以存在的法理基础。在信息技术和大众传媒飞速发展的今天，信息对公众具有很强的导向作用，及时知晓公共信息，特别是关系到公众切身利益的公共信息，可以影响公众的思想和行动，也为公众保护自身利益提供了依据。
《中华人民共和国政府信息公开条例》表明，《条例》的制定和颁布实施，是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。”也就是说，政府的一切行为，除危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等需要保密的信息外，都要以一定的形式予以公开。政府信息公开给新闻发言人制度提供了法律保障，这种保障不仅使新闻发布服务于政府，而且服务于新闻界和一般公众。信息公开有多种方式，由新闻发言人依照制度规定及时发言，由于时效性强、反应快速，是目前应用广泛、也最易被接受的方式。在面对公众关心的社会事项、各种突发事件、对外事务等方面，政府新闻发言人能够迅速及时地做出反应，为媒体提供权威性的信息，保持公众的信息通畅，满足公众的知情权，引导社会舆论，促进社会稳定。
有助于政府树立良好形象，增强传播力和影响力。
美誉度和公信力是公众对政府信任度的综合体现，政府的开放程度影响到公众对于政府的廉洁、勤政、效能等程度的具体评价。新闻发言人制度的建立，本身就是塑造政府形象的一种途径，也是政府信息公开的一种实践。我国的新闻发言人制度在引导社会舆论、提升政府形象、增强中国国际传播的影响力方面等方面发挥了积极作用。
但是，从政治学的角度衡量，该项制度也在理念（认识）、规则（法律法规）和实践（行为方式）三个方面存在不足。特别是随着社会化媒体的飞速发展，公众不再满足于知情权的获取，更具备了在知情基础上快速传播的能力。特别是面对突发的重大事件或引起社会公众广泛关注的事件上，现有的新闻发言人制度未能适应媒体的发展和公众的需求，在有效达成沟通方面效果不佳。
新闻发言人制度的系统效能未能充分发挥。
制度是有机连接的网络和系统，而不是新闻发言人工作各要素的简单组合。制度的精髓在于系统整合，需要系统、有机的联系来保障其规范运转，及时发挥效能。目前，我国新闻发言人的制度性保障较为缺乏。比如，新闻发言人的筛选确立程序、新闻发言人的授权、新闻发言人信息获取渠道的完备、信息发布内容的清晰界定等都缺乏明确的相关规定，使得这项制度仍处于初级阶段，随意性较大。“人们判断一个国家的制度是否有效，除了看这个国家的正式规则与非正式规则是否完善以外，更主要的是看这个国家制度的实施机制是否健全。”①制度的实施机制，更多的是有效整合相关系统的作用。只有相关的系统有机整合，新闻发言人才能有言可发，发有质量的言。
新闻发言人制度建设的理念和价值取向未能适应社会管理方式的转变和社会主义政治文明建设的推进。
传统的政府新闻发言人制度的设立，是为了保障公民的知情权。随着社会的发展，需要不断创新社会管理方式，使公共利益最大化，这就需要政府和公众的协同合作；同时，由于信息技术使得媒介融合态势日益凸显、网众传播力量不断增大，使公众在知情权的基础上具备了行使参与权、表达权、监督权的可能。“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”②我国政府新闻发布制度从设立之初到几次重大事件的推动性发展，都是适应社会管理的需求而调整和丰富的。但在价值取向、意识观念方面的调整方面还未能适应社会发展的要求，这就使得这一制度与其想要达成的目标存在一定的偏差。
新闻发言人制度实施过程中侧重于新闻发言人的技巧培训，忽视制度本身的建设完善以及公众互动机制的建设。
从政治学的角度理解，制度可以被认为是理念（认识）、规则（法律法规）和实践（行为方式）三方的集合体。③自从2003年国务院新闻办组织开展大规模的新闻发言人培训工作以来，对于提升政府机构整体的媒介素养、提高应对突发事件的舆论管理能力和日常媒体沟通能力发挥了积极的作用，一批批经过培训的政府新闻发言人频频亮相，在媒介素养、沟通和应对技巧方面有职业化的整体提升，也有效地发挥了政府和媒体、公众的沟通纽带作用。但作为制度运转基础的系统健全完善工作，由于涉及观念的调整与认同、工作层面的协调和规范等内容，范围广、难度大，尚未取得实质性的进展。而传统的新闻发布会等沟通形式，往往表现为一种信息的过滤机制，具有明显的议程设置特征，难以形成持续的、有效的公众互动机制。
制度与实务操作
以促进政府和公众之间的沟通、共识为制度完善的目的。新闻发言人制度从产生至今，无论中外，都带有鲜明的政治功能和社会功能，这就使得这项制度在理念、实践两方面都具有较强的目的性，其主要功能除了保障公众的知情权外，更多的在于引导舆论；其被动实践主要用于应对危机，主动实践则侧重于议程设置。在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，需要转变政府管理方式，以发展成果更多、更公平惠及全民作为政府和公众双向沟通、达成共识的前提，以政府和社会、公众之间的平等对话、协商为实践原则。这需要破除观念上长期以来形成的官僚主义、唯上思维，将公众真正作为沟通的主体，不仅要及时讲，更要讲真话，讲百姓听得懂的话。
以较为完备的法律法规体系建设来明确制度涉及各方的责任与权利。目前，保障新闻发言人制度运转的法律依据是北京奥运会前实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，在特定阶段发挥了积极的作用，但其效力和范畴都不能涵盖新闻发言人制度的内容。美国成熟的政府新闻发言人制度，有赖于其完备的相关法律，如《信息自由法》《阳光下的政府法》《新闻法》等的约束和保障才得以有效运转。应开始进行相关法律法规的完善，使政府新闻发布制度的体系相对完备、法律赋予的职责较为明晰。特别是通过法律规范，使得参与政府新闻发布的主体在政治理性、沟通理性的基础上依法依规行使权利，履行义务，最大限度地保障政府新闻发布的连续性、稳定性，使得社会公共服务体系的建设更加顺畅。这样，新闻发言人能够有适当的授权，能够有获取最全面最真实信息的渠道，才能够有言可发。
以形式、内容、渠道的有机整合来实现制度落实的要求。制度建设的重点应转向制度体系的建设。新闻发言人制度是新闻发布制度的子系统之一，要使这一制度较好地发挥作用，需整合新闻发布的各系统要素，除了理念的提升和法制的保障外，在实践层面上的形式、内容、渠道都需要适应媒介发展和社会多元现实的快速变化，用公众能够理解的表达、用媒体欢迎的方式、用多样化的渠道来达到持续沟通的目的。其中，由于社会化媒体的快速发展和移动终端的普及，可采用的发布介质更为多样，且互动性较强，改变了以往“你说我听”的传播方式。如，公安系统由于工作涉及百姓日常生活，较早地构建了集警务公开、服务群众，化解矛盾、舆论引导四大功能为一体的具有鲜明特色的微博群。一些省（区、市）也集中推出了网上“微博发布厅”、“微信服务号”等，在及时发布信息、提供公共信息服务等方面发挥了较好的作用。以上实践，既是政府部门创新社会管理方式的积极尝试，也为政府和公众之间持续互动、沟通对话搭建了平台。
社交媒体的迅猛发展，使得传受双方的界限不再明晰，人人都是媒体，处处皆可传播。这就使得传统的新闻发言人制度的传播主体和客体有必要重新定义为主体和主体之间的沟通与协同活动。目前，有些地方在实践中已经探索建立了颇有新意的“百姓新闻发言人制度”。从制度构建上来说，这种主体之间传受互通的理念更适应目前的公众需求和媒介环境；从执行层面来看，基于这种理念上的尝试，有利于不断改进和规范公共信息传播机制，推动群众意愿理性表达，从而进一步增强社会舆论引导能力。
探讨建立职业新闻发言人培训、准入、退出机制。在目前情况下，建立职业的新闻发言人队伍值得思考，至少也应是专职人员和专职工作团队来履行职责，这样才能保证这项制度落实的连续性、稳定性。需要对新闻发言人工作团队的配备和工作流程给以明确规范。新闻发言人制度中的重要因素除了新闻发言人，更重要的是为其提供支持的工作团队，这一工作团队应包括舆情收集分析研判工作、相关信息主体沟通协调工作、新闻发布实务操作工作（形式、流程等）、反馈与评估工作等。
（作者单位：国家体育总局）
注释：
①参见卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社2003年版。
②俞可平：《治理和善治》，社会科学文献出版社2000年版，第41页。
③李晓虎：《中国政府新闻发布制度研究》，复旦大学博士学位论文，2007年。
