配额交易助力压减低效燃煤

　　当前，各地散煤治理、低效燃煤治理多依靠行政手段，虽然见效快，却因资金补贴等问题难以持续。那么，能否有一种市场化机制可实现散煤治理的“自运行”？

　　日前，中国人民大学环境政策与规划研究所发布最新研究报告《城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告》（以下简称《报告》），对当前减煤政策进行了评估，同时提出了新的减煤政策建议——城市低效燃煤配额交易政策，为城市地区减少低效燃煤数量提供了新的可能。

　　现有政策依赖行政管制

　　中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君认为，在市场交易中，煤炭是商品，现有法规还没有授权政府直接干预煤炭使用。城市低效燃煤减量需要10年以上的时间才会有效果，因此，需要制定低效燃煤减量目标。在现行减煤政策各个层次的目标都是针对煤炭消费总量的削减。而实际上大型火电厂对废气排放有严格的管控措施，燃煤利用效率高，单位产出的污染较小；相反地，城区内广泛分布的低效燃煤用户的热效率低、污染处理设施不完善，反而造成了大量的污染。

　　《报告》以石家庄为例对当前减煤政策进行了阐述。石家庄市在确定减煤目标、实施减煤行动后，空气污染形势依然严峻。究其原因，《报告》认为该市确定的政策对象定位不准确，没有识别出对空气污染最严重的低效燃煤用户；缺少成本效益分析环节，目标合适性难以保证，如在减煤目标制定方面，许多地方倾向于以未来空气质量目标需求或空气污染物排放总量控制要求作为确定煤炭消费减量目标的唯一依据，相对忽视了对当前燃煤基准量的核定和煤炭用户实际消费行为的调查。

　　石家庄市主要采用的是直接行政干预的政策，辅以补贴。直接的行政干预手段动员了众多的政府部门工作人员，行政成本高，同时补贴也违背了污染者付费原则，且加重了财政负担。

　　“目前多数地区施行的煤炭总量控制都是以行政管制为主，确定性强，但是经济效率不足。”宋国君说。

　　配额交易是有效政策工具

　　《报告》建议，现阶段我国更应着重减少分散利用、处理水平低、污染物排放量大的散煤燃烧。低效燃煤总量配额交易政策的管理对象只针对低效燃煤用户，即不符合国家规定的发电厂和热电厂以及以煤炭为燃料的一般工业、采暖锅炉和小工商业等全部法人用户，克服了规模以上燃煤不完整的问题，也解决总量削减会导致高效燃煤热电厂等减煤的弊端。这些用户一般燃煤效率低，也是造成城市低矮面源污染的重要原因。

　　针对上述问题，研究给出了低效燃煤总量配额交易政策，与用能权不矛盾，更接近排污权，可以有效地减少低效燃煤使用，治理空气污染。低效燃煤配额交易可限定在城区，即人口密集、空气污染严重的区域。原则上，配额交易只能在区域内部发生，不同区域间的交易需要设定系数对交易价格进行调整，确保配额价格与配额在该区域使用的健康影响相匹配；对于人口稠密、需要进行更严格的污染控制的区域，如城市中心区，只允许配额向其他区域售出，不允许配额的购入。

　　记者了解到，低效燃煤总量配额交易政策的一个显著特点就是明确界定了政策管理对象，将低效燃煤作为以配额交易进行管理的对象，能够取得更加明显的空气质量改善效果。

　　对于这种配额制的预期效果，宋国君认为，低效燃煤总量配额交易政策不涉及政府的收费和补贴，主要依托市场进行燃煤配额的交易，从而调控用户的煤炭消费行为，达到燃煤总量削减的目的，有利于改善目前面临的减煤困境。

　　中国人民大学环境学院副教授许光清认为，以市场手段解决市场问题是最理想的办法。“但是目前我国任何事情没有政府参与或推动很难进行下去。 城市低效燃煤总量配额交易政策最大的挑战是创建市场划分配额时及事后的监督核查和监管，是不是真的减了，是纸上减了还是真的减了，这是非常重要的。”

　　虽然目前该政策建议尚未真正施行，但是记者在发布会现场注意到，来自四川、广东等地的能源交易机构均对此表现出了兴趣。