“七管齐下”构建新时代协调发展城镇格局

　　随着中国特色社会主义进入新时代，中国城镇化进入下半程，中央提出新型城镇化。然而，对于在新型城镇化背景下应如何处理好大中小城市和小城镇的发展关系，在认识上出现了明显的分歧。

　　中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“严格控制特大城市规模，增强中小城市承载能力，促进大中小城市和小城镇协调发展”。但部分学者强调，不应该控制人口规模500万以上的大城市，主张鼓励人口向这些城市集聚。

　　面对上述分歧，党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。这是以习近平为核心的中国共产党作出的重大历史性抉择，明确了新时代中国特色社会主义城镇化使命和方向。怎样构建这个城镇格局，显然已经成为新时代建设社会主义现代化强国面临的重大理论和实践问题。

　　笔者认为，围绕新时代社会主要矛盾，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局要“七管齐下”。

　　首先，从“点域”来讲，要与时俱进、因群施策地推进大中小城市和小城镇的协调发展。我国不同城市群处于不尽相同的地理区域和发展阶段，城市规模分布及其变化是不一样的。随着时间变迁，同一个城市群城市规模分布模式也会发生变迁。因此，要与时俱进、因群施策、因势利导地推进大中小城市和小城镇的协调发展，不要“一刀切”。

　　其次，从“线域”来讲，要适应解决不平衡、不充分发展问题的需要，坚持交通导向、交城融合的发展规律，完善国家集聚发展重点轴线布局。

　　第三，从“面域”来讲，要形成以“大区为主体的国土空间布局体系。“大区”指以重点城市群为主体、空间大小相当于上个世纪50年代大行政区、人口和目标经济规模可和日本匹敌、具有既相对完整又相互分工贸易的现代化经济体系的区域。

　　第四，从“体量（密度）”来讲，要引导人口重点向 “爱辉-腾冲线”以东的内地和关外城市群集聚，构建疏密有致的城镇格局。这不仅是适应相对加快的内地经济增长的需要，也是适应沿海地区人口过度集聚的需要。

　　第五，从“功能”来讲，要调整优化城市群功能体系。重点在“胡爱辉-腾冲线”以东的内地和关外城市群择优规划建设国家中心城市，加大产业从东部向中西部转移升级的力度，实现全国范围内的城市功能体系转型升级。

　　第六，从“品质”来讲，要以城市群为依托着力构建美好生活圈域。这是新时代有效满足人民日益增长的美好生活需要的空间表现。

　　第七，从“机制”来讲，要着力构建共同但有区别的城镇格局发展机制。除一般意义的统一市场机制、地方合作与互助机制和中央支持机制外，从以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局来看，关键在于建立健全农业转移人口市民化相关制度（如户籍制度、土地制度和基本公共服务制度）、中国特色的都市圈制度和主体功能区制度。

　　（作者系首都经济贸易大学副校长）