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不久前，一只导盲犬和它的主人被拦在了北京地铁10号线金台夕照站之外。由于未给导盲犬戴嘴罩，尽管交涉了7个小时，盲人和导盲犬仍然被拒绝进入。
那种无助，陈燕感同身受。
因患先天性白内障而双目失明的陈燕，在2011年4月，到辽宁大连领养了一只名叫珍妮的黑色拉布拉多导盲犬。陈燕告诉记者，她也曾有过携导盲犬乘坐地铁被拒的经历，而能否携带导盲犬乘坐公交车和出租车，则是要靠运气。
中国政法大学民商经济法学院副教授、中国法学会民法学研究会副秘书长王雷认为，立法时不宜对视力残障者携带导盲犬出入公共场所作过多限制，而应该以必要性为原则，相关适当限制和致力维护的目的之间须符合比例原则。
“立法对社会弱势群体尊重和保障的程度，也可以显示出一个国家或者地区法律制度人文关怀的水平和境界。”王雷说。
“隐形的翅膀”
今年是珍妮来到陈燕身边的第7个年头。自从珍妮来到身边，陈燕感觉自己有了一双“隐形的翅膀”。
陈燕是一名盲人钢琴调律师，经常要出门帮客户调琴。在珍妮陪伴的这些时间里，陈燕躲过了好几次飞来横祸。
“有一次，不知道怎么招惹到一只大狗，那只狗要咬我，是珍妮挡在了我的面前，最终珍妮被咬伤了。那一刻，我真的特别心疼。”陈燕说。
为了保护陈燕，珍妮还曾经被电动车撞飞过3次。
2014年，有电视台找陈燕拍摄纪实片，她牵着珍妮在前面走，家人和电视台工作人员跟在身后不远处，就在陈燕刚走出小区没多远，一辆电动车突然从拐角处冲出，直奔陈燕而来。
身后的家人和工作人员都还没来得及作出反应，走在陈燕身前的珍妮突然转身，用头将她顶到路边。就在同一时间，珍妮被来不及刹车的电动车撞飞了出去。
“有两次，珍妮被撞倒之后并不严重，翻个身就爬起来了。但是这次，实在是撞得太重了，我听到珍妮的惨叫声，感觉天都要塌了。后来检查，珍妮全身多处软组织挫伤。这些都还是我知道的情况，很难说珍妮帮我挡住了多少事故。”陈燕说。
有了导盲犬珍妮的保护，家里人可以放心地让陈燕外出。但每次的出行是否顺畅，却要取决于运气。
“有一次，我带着珍妮出门，同行的还有一位朋友，我的朋友拦下出租车询问，能否携带导盲犬一起坐车，被出租车司机直接拒绝。”陈燕说。
“我曾经试过，带着珍妮打车，最长的时候四五十分钟才能打到一辆愿意拉我们的出租车。乘坐公交车主要是看司机师傅是否愿意，更多时候都是拒绝。”陈燕说。
后来，陈燕发现，用打车软件叫车的成功率会高一些。
“通过打车软件叫车,，被接单的成功率会高很多，有的是家里养狗，有的知道导盲犬的作用。”陈燕说。
不易调和的矛盾
据了解，北京市约有5万名盲人，导盲犬不超过30只，东城区4000多名盲人中只有陈燕一人拥有导盲犬。国际导盲犬联盟规定，1%以上的盲人使用导盲犬，可视为导盲犬的普及。显然，北京的情况离这一标准相差甚远。
2015年5月1日起施行的《北京市轨道交通运营安全条例》规定，视力残障者携带导盲犬进站乘车，应当出示视力残障证件和导盲犬证。导盲犬应当佩戴导盲鞍和防止伤人的护具。
被拦在地铁站之外的视力残障者和导盲犬，就是因为没有佩戴嘴罩。据地铁方的回应，护具通常指的是嘴罩。
北京地铁公司相关负责人介绍，按照法律规定，地铁是允许盲人按照规定携带导盲犬乘车的。不过，地铁日均客流在千万级别。车厢内乘客较多，我们需要考虑部分乘客的感受，所以会要求导盲犬佩戴护具。地铁工作人员也只能按照法规去执行，保障各方乘客的权益。
但“戴上护具不利于犬散热，这会影响导盲犬工作时的专注状态，反而会更不安全。”中国导盲犬大连培训基地工作人员梁佳说，导盲犬没有伤人的先例，虽然结束专业培训后，他们会配发嘴罩，但大多是为了配合安检暂时使用。长时间佩戴，不利于导盲犬专业工作。
事实上，在《北京市轨道交通运营安全条例》实施当日，陈燕曾经带着珍妮专门体验了这一新规带来的便利。
当日，北京地铁5号线天通苑站安排工作人员带领陈燕和珍妮从“绿色通道”进站，珍妮顺利找到残疾人专用车厢。随后，陈燕随珍妮换乘地铁2号线抵达北京站。
“那次体验，我也没有给我的导盲犬佩戴嘴罩。现在再看这条规定，我并不能理解。”陈燕说。
中南财经政法大学教授乔新生认为，条例这样规定，也有可以理解之处，既然允许让导盲犬进入公共场所，那就不仅要保障残疾人的安全，也要保障其他人员的人身安全。
“我认为，应当允许导盲犬进入地铁，因为这是残疾人的辅助性工具。但也要明确，导盲犬必须佩戴护具和显著的标志，从而区分开流浪犬或者其他的宠物。”乔新生说。
给残疾人更多人文关怀
受困于出行不便，陈燕曾经下过一番功夫钻研法律，尤其与导盲犬使用的相关条文。
残疾人保障法第五十八条规定，盲人携带导盲犬出入公共场所，应当遵守国家有关规定。
《无障碍环境建设条例》第十六条规定，视力残疾人携带导盲犬出入公共场所，应当遵守国家有关规定，公共场所的工作人员应当按照国家有关规定提供无障碍服务。
此外，一些地方在保障残疾人的立法中也作出了规定。
《大连市残疾人保障若干规定》明确，盲人携带导盲犬出入公共场所和乘坐公共交通工具的，相关单位和个人应当给予便利；《深圳市无障碍环境建设条例》规定，视力残疾人可以按照规定携带导盲犬出入公共场所和乘坐公共交通工具，任何单位和个人不得阻拦……
“法律中规定，携带导盲犬出入公共场所，应当遵守国家有关规定。但是，这个‘有关规定’却什么也没有说明。如果有人违反规定阻止导盲犬进入，如何惩罚也没有作出规定。我认为，法律应当明确‘有关规定’，使其更具操作性。而且，关于导盲犬是否必须戴嘴罩等问题，立法时应当听取专家等多方面意见，使得法律的制定更为合理。”陈燕表示。
中国政法大学法治政府研究院副教授林华在接受记者采访时指出，立法本质上是不同群体的利益博弈过程。对于立法者而言，重要的不是简单采取哪一种观点、哪一种意见，而是要遵守法定程序，广泛听取各方面意见，在科学分析事实的基础上，进行价值衡量和利益判断。
“关于导盲犬是否应戴护具，不同的人可能有不同的观点，追求完全一致的意见在立法活动中是不可能的。我们需要确定的是，遵守立法过程中的公众参与、专家论证等程序，为立法活动吸纳多元意见提供制度管道，这也是保障科学立法、民主立法、依法立法的重要机制。”林华说。
在王雷看来，轨道交通运营安全涉及不特定乘客的利益，属于社会公共利益的一种具体体现。这两种公共利益不是互相排斥的关系，而是可以兼容共生，立法应该寻找对这两种利益的平衡兼顾之道。但立法应给予残疾人特殊、优先保护。
“合同法第二百八十九条规定，从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、合理的运输要求。视力残障者出示视力残障证件和导盲犬证，携带佩戴导盲鞍的导盲犬进站乘车。至于进站乘车时是否须给导盲犬佩戴防止伤人的护具，这就要结合视力残障者的日常生活便利、导盲犬的正常工作需要和其他乘客的人身安全来综合判断，以最大程度地体现对残疾人的人文关怀。”王雷说。（本文转自《法制日报》，有删减）
