城市发展不能只要核心功能

　　城市的核心功能与非核心功能是相互支持的，不能只要核心功能而不要其他功能。就像对一支部队来说，作战功能是核心功能，后勤保障功能是非核心功能，但“兵马未动，粮草先行”，作战功能是离不开后勤保障功能的。在计划经济时期，我们强调“先生产、后生活”，最后就带来生产功能与生活功能不配套的问题。

　　需要指出的是，城市核心功能有个历史演变的动态过程，更大程度上是在特定经济社会与技术条件下，由该城市的客观因素或禀赋决定的。如历史上，交通技术的变革推动了许多城市核心功能的演变与兴衰。

　　从经济学的视角分析，究竟是什么力量在推动城市核心功能的转变？那就是用土地产出率更高的经济活动取代原有的经济活动。交易的需要产生了集市，宋代以后，城市成为交易的主要场所。由于交易带来的土地产出率比农业高，所以交易用地就取代了部分农业用地。后来，农业手工业贸易市场很快被大工业制造中心代替，后又被现代服务业替代，就是因为大工业制造中心、中央商务区能产生更大的效益。所以，在城市功能演变的背后，是经济规律在驱动。

　　但目前中国面临的一个问题是，一些经济规律难以发挥作用。比如根据京津冀规划，北京集聚了过多制造业。历史上，其他国际大都市如纽约、伦敦，也有过很发达的制造业。为什么后来制造业外迁呢？关键是，土地所有者要追求更高的产出率和更高的地租回报，制造业就会被服务业替代。在中国，这样的市场机制发挥资源配置作用有难度，因为中国工业用地的价格不能充分反映土地的稀缺性。

　　此外，在我看来，北京的城市规划有两大缺陷：一是单中心的城市空间形态，二是居住与就业功能在空间上的日益分离。北京单中心的城市形态带来一个问题，就是人口的就业空间与居住空间的日益分离。居住地与就业地的空间距离不断延长，人为地增加了交通需求、大量的私人小汽车出行和严重的交通拥堵。北京的面积和东京都市圈差不多，但东京都市圈有3700万人口，远远超过北京，却没有严重的拥堵问题。所以，主要问题不是人口规模，而是城市规划的好坏。

　　北京城市问题还有一个外部原因，就是中国的城市等级体系。中国的城市体系，是金字塔式的等级体系。处于金字塔顶部的是北京，然后是其他一线城市、省会城市，依次是地级市、县级市与乡镇政府所在地城镇。中国将大量的投资集中于金字塔顶部城市，这些城市拥有更好的就业机会与发展机会，有全国最好的教育与医疗设施，有最高的人均收入、人均财政收入和最好的公共服务，北京还是全国央企总部最大的集聚地。一些资源，尤其是公共资源，也是优先配给了一线城市。在市场经济条件下，要强调北京优先，又要防止北京过于拥堵，实在是一件非常困难的事。

　　因此，我有以下建议：

　　一方面，解决中国城市拥堵问题的关键是加强多中心城市建设。尤其是北京、上海等超大城市，要加强城市的一级中心与二级中心的规划建设和大容量快速轨道交通联系，加强二级中心向周边辐射的交通联系；同时，在城市规划与建设中要实行混合功能，加强中心城的居住功能，各类工业园区也要适当建设一定比例的职工住宅或宿舍；郊区新城要增强就业功能，发展各类就业机会，尤其是第三产业的就业机会；还要深化土地制度改革，让土地作为一个重要的生产要素，让其价格能更好地反映土地的稀缺性，要用土地产出率高的产业来替代土地产出率低的产业，推动经济转型。

　　另一方面，要完善有利于中国人口流动的软基础设施。逐步淡化城镇体系金字塔的等级结构，提高公共资源配置的均等化程度，实现基础养老金全国统筹，同时适当提高社会医疗保险、义务教育与其他公共服务的统筹层次，提高经费筹集与使用的均等化程度。更大程度上让市场来配置劳动力资源，形成全国城乡统一的劳动力市场，自然而然地淡化户籍制度所隐含的资源配给功能。

　　（作者系上海市人民政府离任参事、上海社会科学院研究员）