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中国城市报 2016年05月16日 星期一

以共治理念推进PPP立法思路

■中国城市报记者 吉文惠 《 中国城市报 》( 2016年05月16日   第 08 版)

  今年的政府工作报告中,一句“完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情”,再次燃起了社会各界对推广PPP(政府和社会资本合作)的信心和期待。由此,推进PPP立法、促进PPP规范发展成为业内关注焦点。近日,北京市律师协会政府和社会资本合作(PPP)课题组(下称“北京市律师协会PPP课题组”)正式成立。这是我国第一个PPP律师智库,其主要任务是基于法律视角,对PPP领域的重大理论和实践问题进行研究,依据PPP律师实务,提出建设性对策和立法建议。

  PPP模式在我国发展已经有三十多年的历史,从我国第一个PPP项目到如今全国大范围开展PPP模式的应用,从吸引外资到现今国内大量社会资本积极参与,从电力、交通领域到如今的医药、学校、养老、文化等多领域,我国PPP模式在发展中不断吸取着经验,但必须要承认,目前适用于PPP的法律体系尚不能满足PPP的发展,我国应该尽快出台PPP法,在PPP法的基础上,建立健全配套法律体系,形成多位阶、多层次、效力不同的有机统一的PPP法律体系,还要注意与现有法律的协调问题,防止法律冲突出现。

  我国暂时没有完善的PPP法律政策,因此,应当尽快出台相应的法律法规政策。到底是修改现有的法律制度来适用于PPP模式,还是针对PPP模式制定一套专门的法律制度,这也是立法部门在PPP立法过程中必须要审慎考虑的问题。“我国当前的公共治理模式需要重塑,这是PPP立法的逻辑前提与理论基础。”中国财政科学研究院院长刘尚希阐释说, PPP立法要与治理分权改革有机结合。国家治理现代化不是一个抽象的概念,要通过分权改革去实现。分权改革主要集中在政府与市场方面,就是政府向市场分权,这一进程仍在进行,按照这一思路,PPP立法要与当前治理大背景结合起来,原来认为不能进入的领域可以放给市场和社会去做。按照负面清单的思路,政府只是在非常有限的禁止性或限制性的领域活动,这个过程本身就是分权改革。

  中国财政科学研究院陈少强主任在接受中国城市报记者接受采访时表示,我国目前从国务院、国家部委和地方都出台了不少PPP的政策法规,但总体而言PPP的政策法规层次相对较低,有时候部委文件出现一定程度的重复现象,因此建议出台一部PPP立法。在制定和出台PPP立法时,应遵循两个原则:一是遵循负面清单管理的原则。在不涉及安全和环境的基本情况下,尽可能减少投资审批程序,并按照负面清单管理的要求放开投资准入门槛,政府要做的按照一致性监管的要求做好基本公共服务。二是结合我国实际,综合看我国国有经济以及地方融资平台的实际,让国有资本和民营资本共同发力,让中央和地方,政府和企业共同发力,以推进我国PPP的健康发展。

  财政部PPP中心副主任焦小平表示,PPP体现了国家治理能力和治理体系现代化的要求,是一种市场化的公共产品和公共服务的供给和管理模式,要放开市场准入,引进充分竞争,更好地发挥政府的作用。政府更多地要做有限政府、依法政府,作为规则制定人、监督人,需按照负面清单的思路进行管理。PPP在财政角度来讲属于政府采购,既然是购买服务,社会资本的投资权、收益权就很重要,老百姓的知情权和参与权也要考虑。我国目前处于转型阶段,过去制定的很多法律还不能适应现代市场经济治理的需要,因而PPP法亟待设立。”

  要以创新思路推动PPP立法,财政部条法司副司长周劲松表示,PPP涉及不同的法律关系,需要调整不同的范围,为此需要立一部专门的PPP法。他指出,PPP立法要讲求科学性、民主性和依法性,要以问题为导向,有一定的前瞻性,要借鉴国际上立法的经验教训,由于国外的PPP模式是以私营模式进行的,我国的PPP模式要有国有资本参与,所以有一定程度的区别,要讲求民主程序,广泛听取社会大众意见。PPP立法要调整实体关系,包括调整行政关系和民事关系。公法和私法的发展趋势是“公法私法化和私法公法化”,要通过PPP立法,将公法和私法揉在一起。同时,PPP立法要对实践有引导规范和推动促进作用,是一个博弈的过程。面对我国PPP项目落地难的现状,各级政府应当做到多方协调,PPP立法应当从中央到地方、从政府到企业大力推广以提高参与者的积极性。

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