PPP特许经营立法提速

　　2016年，我国PPP领域的立法工作骤然提速。近日，国家发改委组织了一场基础设施和公用事业特许经营立法讨论会。此次讨论会涉及到多项具体的立法内容，比如，在特许经营适用领域、适用条件以及调整范围方面，明确将继续梳理“正面清单”。讨论认为，现行的土地政策在某些方面，应该与特许经营项目的需求相适应。会议还研究了特许经营项目的政企双方主体范围、项目股权交易和市场退出机制，以及项目融资的资产证券化和金融机构介入等问题。

　　特许经营立法被国家发改委视为“PPP领域的基本法律制度”，首次启动于2014年2月，其征求意见稿已经历了八次修改。对于土地政策与特许经营相匹配的问题，清华大学工程项目管理研究院教授王守清指出，国土资源部规定经营性土地转让必须要走招、拍、挂的程序，而在特许经营项目中，地方政府由于资金不足需要补偿支付时，可能采用土地补偿，这就和国土部的规定有相抵触的地方。

　　“我建议特别需要的民生项目，可以用捆绑模式来操作，比如地铁加物业的组合；当然国土部能给予一个特殊的政策更好。”王守清说。

　　而对于市场退出机制的讨论，王守清表示，现在没有什么特殊要求，对于一般纯财务投资者可以随时退出，而对于实际的运营商在退出之前要经过政府同意，新接手的社会资本，政府要审核；并且政府应该规定，经营多长时间后社会资本才可以退出。

　　另一位与会人士则表示，对特许经营项目中存在的弊端也提出要设计针对性解决方案等改进意见，比如“明股实债”的问题，项目回购、股权转让的问题，特许经营权的转让、质押和土地收益的分享问题等。

　　不过，中国财政科学研究院院长刘尚希表示，作为治理方式和资源配置方式，政府特许经营与PPP模式存在理念上的本质不同。特许经营可分为政府特许经营与商业特许经营。商业特许经营在中国起步较早且发展相对成熟，相关法律主体之间基于平等的法律主体地位和民商事合同而协同合作；而政府特许经营起步较晚，且主要是指公共基础设施和公用事业领域的特许经营，通过行政授权允许社会资本进入公共基础设施和公用事业领域，这是政府管理工具的一种体现。

　　在业内人士看来，两者的条件不同，最终表现也不尽相同。大岳咨询公司总经理金永祥说，包括特许经营在内的PPP模式在各个行业都有成败得失，但现在做得比较好的是污水处理行业，因为市场竞争充分；做得不好的是公共交通行业，因为运作不规范，造成了大量的问题。

　　而国家发改委人士认为，特许经营立法的目的是为社会资本以协议方式参与基础设施和公用事业开发、建设、运营提供法律保障，充分发挥其融资、创新、技术和管理优势，改进公共产品或公共服务的质量效率。

　　他指出，特许经营的“特”从主体上看，在于作为协议一方当事人的政府，不仅要履行协议约定义务，还要履行法定职责；从对象上看，在于其客体并非一般商品，而是公共产品或公共服务，在项目确定、回报机制、绩效监管等方面都需要特殊考量和制度设计；从内容上看，在于不仅要对当事人之间权利义务进行清晰划分，更要强调政企双方之间长期持续的合作安排。而特许经营的“许”，就是同意或允诺，其特别之处在于选择社会资本合作方不能完全遵从意思自治和合同自由原则，而要通过招标等竞争方式，确保公正性和透明度。