提升城建质量亟待改革创新

　　改革开放以来，围绕建设工程质量管理，我国以《建筑法》和《建设工程质量管理条例》建立了基本的法律框架，实施了一系列基本制度和措施，对规范市场行为、减少质量事故、提高工程质量水平起到了重要作用。但是，随着实践的深入，工程建设体制机制不相适应问题愈益暴露，开裂、渗水甚至“楼脆脆”、“楼歪歪”、“楼倒倒”等工程质量问题也时有发生，特别是一些住宅质量通病问题，社会诟病很多，人民群众极不满意。如何建立健全一种持续改进提高工程质量的有效机制引人关注和深思。

　　城建工程质量管理体系存在弊端

　　城市建设工程作为一种特殊产品，存在生产周期长、投入大、环节多等特点，使建设工程质量管理呈现影响因素多、质量波动大、质量隐蔽、评价方法特殊等诸多特点，这也就导致建设工程质量控制相比其他产品，存在点多、线长、面广，难度大的特点。随着我国市场经济和建筑市场的不断发展，现行管理体系的弊端也在逐渐显现。

　　首先是建设投资方质量终身责任不落实。建设单位作为工程项目的投资方，对项目全过程实施及承建的各方责任主体有着决定性的监控和影响，理应对投资、进度、安全、质量综合全面负责。建设单位作为建筑市场主体之一，当前工程建设中挂靠、转包、偷工减料、盲目赶工等突出问题，而这，是投资建设者忽视择优、放弃过程监控的表现。房地产开发商作为建设投资者，其开发建设的产品自建不自用，一旦房屋售出，即万事大吉。住房消费者花巨资购置的住房产品，一方面很难凭借自身知识和经验对产品的安全质量作出准确判断；另一方面，开发商又没有安全质量终身保证承诺和追责机制，对消费者的权益保障明显不足，市场风险及产品售后遗留问题都转嫁给了政府。

　　其次是工程监理质量终身责任不落实。工程监理作为监控主体，主要是受建设单位委托，代表其对工程实施全过程质量、安全、进度、成本的监督和控制，以满足建设单位对工程的要求。但目前现状是，一方面虽然相关法律法规明确了监理对质量安全应负的法律责任，但缺乏量化规定和制约手段，特别是对于一般性质量安全问题，经济制约手段不足，事后追偿机制欠缺，造成监理不履职、形同虚设现象十分普遍。另一方面由于监理受建设单位委托，监理费用由建设单位支付，这就必定以替业主服务为首要原则，而当建设单位特别是房地产开发商，自身工程质量安全终身责任不落实，片面追求经济利益最大化时，监理必然变成建设单位的附庸，作为监控主体的第三方所应有的独立性和公正性很难体现。

　　再次是消费者对建筑产品质量信息反馈中断。从现代质量管理发展看，一件产品从设计开始到销售服务后的质量信息反馈为止，应建立一个有效的质量保证机制，也可以说是循环提升的质量保证链。落实到建筑产品，就是从建设发包、承包、竣工验收、交付使用到消费者信息反馈。住房消费者入住房屋后出现的房屋质量安全问题，是工程建设全过程质量安全控制结果的最直观反映，但也正是由于开发投资者缺乏对最终住宅产品质量安全的终身责任，致使其对消费者反馈的质量安全问题不甚关注，自然导致施工、监理单位在房屋竣工验收交付使用后，对相关的一般质量问题投诉也不十分关心，消费者往往投诉无门。

　　向改革创新要动力

　　要从根本上解决工程质量问题，必须在体制机制上加快改革创新。首先必须强化落实建设投资者，尤其是开发建设投资者对建筑（住宅）产品的质量终身责任。对于住房消费者而言，开发建设投资者是产品开发提供者，是当然的产品质量自控主体；而对于建设承建的勘察、设计、施工、监理主体而言，又是决定性的监控主体。

　　其次探索引入工程质量保险，改由保险委托监理，强化工程建设全过程质量防控，加强对消费者质量投诉的受理与直接赔付，通过保险的市场利益机制，改进完善工程质量闭合循环保证机制，从而真正为最终消费者提供质量可靠产品。此举可解决四个方面的问题：由建设单位购买工程质量保险，可以强化工程质量终端责任的落实，通过保险市场机制，加强对消费者工程质量投诉的受理与直接赔付，确保消费者利益。对于重大质量事故，在第一时间赔付基础上，可以由保险机构代位向质量责任单位（企业或个人）追偿，从而有效完善工程建设全过程的质量责任追究制度。由保险机构委托监理，可以彻底解决工程实施过程中质量安全责任虚置和监控主体责权利不匹配问题，强化工程监理作为监控主体的责任和地位。通过采取浮动保险费率这一经济杠杆手段，将投保费率与投保者及相关参建主体的诚信、安全质量标准化水平、质量常见问题专项治理和赔付率等情况挂钩，促进责任主体提高质量意识，强化工程质量常见问题治理能力。同时，保险机构为降低赔付率和控制自身风险，也会很自然地站在消费者角度，收集、统计、分析消费者对工程质量的诉求，形成持续改进提升工程质量的动力。

　　最后是推动的全面试点。在全国选几个积极性高、条件相对成熟的省市率先试点，及时总结经验教训，探索可向全国推行的经验和模式。在此基础上，启动修改相关法律法规，进一步建立健全工程建设质量管理体制机制，促进工程质量持续改进与提升。

　　(作者为湖南省岳阳市委常委、副市长，湖南大学兼职教授)