城乡协调发展需控城市边界

　　日前，国土资源部土地勘测规划院院长助理张晓玲透露，包括北京、上海、广州等在内的14个城市的开发边界划定工作将于今年完成，开发边界将作为城市发展的刚性约定，不得超越界限盲目扩张。以后，全国600多个城市也会划定开发边界。

　　早在2014年7月，住建部和国土部共同确定了全国14个城市开展划定城市开发边界试点工作。首批试点城市包括，北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、西安以及贵阳。

　　促进城市与乡村资源的共同发展

　　据了解，针对严控新增建设用地供应规模的背景以及短期内住宅地价或将上涨的预测，国土部住建部将配合修订相关规划给城市划定边界，以制止各地城市无节制扩张规模的“摊大饼”现象。国土资源部部长姜大明表示，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市的新增建设用地。

　　根据国土部规划司司长董祚继透露，目前14个城市开发边界的划定工作已经取得初步成效，下一步争取把全国600多个城市最终都能够把开发边界划定下来。由此意味着，更多城市将设定开发边界。

　　“城市开发边界”指根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的、可进行城市开发和禁止进行城市开发建设区域的空间界限，即允许城市建设用地扩展的最大边界。

　　国际上划定城市发展边界一般可分为四类：城市建设底线，即划定城市建设开发活动的绝对禁建区域，如深圳基本生态控制线、北京限建区规划的禁建区等。城乡地域分界，划定城市区域与乡村区域的边界，如美国城市增长边界、日本城市化地区边界、我国台湾地区都市地域边界等。城市形态控制线，划定城市建设空间集中开发区域边界，如英国伦敦绿带、城乡规划建设用地边界、土地利用总体规划规模边界。城市发展弹性边界，划定城市未来一定年限潜在发展空间边界，如土地利用总体规划扩展边界。

　　针对于城市边界问题，中国科学院地理资源所区域与城市规划设计研究中心主任方创琳告诉中国城市报记者，划定城市开发边界可以遏制城市的盲目扩张发展，对于乡村的土地开发利用是一种保护，新型城镇化并不是将乡村土地完全吞噬，也不是看城市的土地规模而是看城市的发展质量，从某种意义上讲城市的边界划定更有利于缓解城市发展的粗放性，有利于促进城市与乡村资源的共同发展。此外，方创琳还强调，在区域社会建设上，还存在着诸多被忽视的因素，比如城乡结合部，城乡结合部作为城市与乡村的交界处，正是社会诟病丛生的地区，中心城市土地边界的划分更明确了城市土地的稀缺性，那么城乡结合部作为特殊地区，是否可以得到合理的治理，都是城市开发边界划分未来需要着重考虑的问题。

　　边界划定需生态保护和节约优先

　　近几年党中央、国务院十分重视城市的合理边界划定，从2011年国家“十二五”规划纲要首次提出要“合理确定城市发展边界”到2013年12月《中央城镇化工作会议公报》提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”再到2014年发布的《国家新型城镇化规划》中明确要求要“严格控制城市边界无序扩张”，这些“规划”或是“公报”的出台无不看出中央对于我国“城市发展边界确定”的重视程度，其意义更是重大。

　　有专家指出，中心城市进一步明确其开发边界，把周边县市关联紧密的乡镇纳入规划区，重点强化产业基地、城市中心、居住区等各类用地的合理布局，提高建设用地利用率，实行统一规划管理，可以避免城镇无序蔓延、连片发展。此外，土地资本的权利归属作为新型城镇化的重要特征，为乡土社会拥有与城市资本相抗衡的资本权利提供了重要的保障。

　　此外，针对于城市边界划定的原则等，据记者了解，城市边界划定一定要实现生态保护和节约优先，在开展资源环境承载力评价、生态敏感性评价和建设用地适宜性评价的基础上，明确不能开发建设的国土空间，划定生态控制区；统一土地、城市等相关规划的技术标准、基础数据、空间布局和信息平台，协调衔接规划目标和控制性指标，按照近期严控和远期留有适当弹性的思路，划定城市开发边界；探索建立开发边界的管理办法，完善配套政策，强化边界管控。

　　以福建省厦门市为例，在建设用地适宜性评价的基础上，厦门优先划定了生态控制线；制定了土地规划和城市规划差异性协调办法，实现了“两规”融合，与生态控制线相校核，明确了建设和保护的空间，市域1699平方公里有640平方公里为建设区域，其他为生态控制区。

　　总之，城市开发边界作为新型城镇化发展中控制城乡和谐统一发展的重要环节之一，为新型城镇化的科学可持续发展起着保驾护航的作用。未来，相信在中国的城市边界逐渐划分合理的条件下，盲目开发占地的“摊大饼”现象也将成为历史。