城市安防 还欠综合立法

　　2015年十二届全国人大三次会议将“立法法”作为重要议程，它使持续升温的“法治中国”备受关注。据百度搜索指数对近年来国家十部热门法律的抽样调研，有关构建安全健康的关注度在持续升温。面对“立法法”破题所带来的利好消息，一系列有关安全减灾单项的立法被纷纷提到议程。例如，伴随着2015年3月第三届世界减灾大会在日本召开，《联合国千年宣言》迎来“大考”的关键期，中国气象专家强烈呼吁气象灾害防御立法的迫切性。然而，已运行多年的《国家突发事件应对法》尚未提及修改，城市安全防灾及应急综合管理迫切需要的“综合减灾立法”仍石沉大海，中国安全健康领域的立法还未跳出“头痛医头，脚痛医脚”的“怪圈”。

　　安全城市是城市发展的目标值及底线，更是当今国内外城市安全研究的热点。城市安全系统是一个涵盖城市所有领域的大系统问题，不仅同时面临自然灾害、事故灾难、公共卫生与社会安全四大类“事件”的困扰，更涉及城市结构、城市要素、突发灾难类型应对等多方面问题。因此，只有从安全城市内涵及其持续改进的大视野出发，只有靠对城市主体、资源、制度、文化等综合要素的控制，才有希望建立起可持续改进的综合减灾的干预模式。

　　要营造安全城市系统，综合防灾的立法建设十分必要。从“非典”开始，我们已吃尽了不综合应对的城市之防灾苦！早在十年前，北京减灾协会专家完成了由北京市人大常委会法制办公室立项的《北京市防灾减灾条例》（专家建议稿）的编研。作为城市防灾减灾基本法规，其要点的“核心”体现在综合上，与现有国家与北京的单灾种法规相比，它突破了三点：一、在灾害管理上，打破部门分割的单灾种管理体制，实现多部门的有机整合与高度协同；二、在灾害的应对上，涵盖所有灾种，涵盖灾害成长的全过程，既包括常态下的预防管理，也包括灾害下的应急救援、灾后恢复的全过程；三、借鉴发达国家经验，对灾害可能出现的新形态、新特点及巨灾防范予以最大危险下法律赋予的预研究。可问题是，迄今它还未真正纳入北京市人大立法编制日程中，一直在等待！

　　值得关注的是，此次“立法法”修正案即将赋予地方更多立法权，将原本只有49个“较大城市”才享有的地方立法权扩展到全部设区的城市，这为强化城市防灾减灾立法铺平了道路。据此，笔者的建议与思考是：

　　首先，“北上广”及四大直辖市应率先针对自身城市安全特性，编制《城市防灾减灾条例》，在综合风险防范、安全减灾发展与安全城市建构方面提供“中国城市样板”，使中国呼吁了近二十年的综合防灾减灾理念落到实处。

　　其次，从大城市灾难及酿灾潜势入手，通过立法及执法提升城市应对突发事件的可恢复力。全球城市风险管理是迫切的难题，只有从城市功能与系统的脆弱性出发，只有用法治建设有效的治理与协调机制，只有深入展开“城市恢复力行动”，城市防灾与社会治理现代化才能在强调科学有效的同时提升可实施性。

　　最后，安全城市建设是长期性、复杂性、艰巨性的任务，仅靠少数部门的相关政策与法规难以奏效，必须由注重城市各环节安全发展法规的系统性、整体性与协同性。《城市防灾减灾条例》是站在城市视野上审视总体安全格局，其编研立法过程正是在城市安全界及公民中普及安全文化意识的最有效行动。

　　法制是维护人民生命财产安全的根本保障，是政府应急与常态管理的尽职尽责手段，更是深层次依法解决“灾难大事件”问题的最有效、最关键的对策。对城市安全发展的最大“妙用”是，它不仅赋予城市应急减灾的朝阳产业，革新传统防灾减灾模式，更将依法有效地形成城市自我平衡和修复的发展机制，提升城市本质安全及持续保障能力。

　　（作者系北京市人民政府顾问、住建部防灾委员会委员、中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长）