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摘要：从传播学角度看，行政机关如果借助新闻媒体的力量，将执法过程公之于众，将权力的运行置于阳光之下，那么既能消除民众对权力的猜疑、隔阂和对立，也有助于政府树立起严格规范公正文明执法的良好形象。
关键词：依法行政 依法履职 全程媒介化
在现代传播格局中，政府是一个特殊、复杂、重要的角色：既是信息的发布者、生产者，又是信息的接受者、处理者；既是信息的重要来源和监督对象，又是信息自由有序流动的法定管理者。政府的这一角色决定了政府官员对媒体及其自身媒介素养的理解能力如何，影响重大。从媒体角度看，政府官员也可以从传统媒体、新媒体、全程行政媒介化等三个方面理解媒体及自己。
记者“多管闲事”是依法履职
新闻记者的职责是在第一时间负责地报道新闻真相；运用新闻专业主义千方百计对事实进行核实和查证。要对公众利益负责；要独立思考，依法采访写作，以保证报道的真实、客观、公正；要成为权力的监督者。用普利策的话来说，就是“倘若国家是一艘航行在大海上的船，新闻记者就是船头的瞭望者，他要在一望无际的海面上观察一切，审视海上的不测风云和浅滩暗礁，及时发出警告。”
为什么法治社会需要在一些人看来并不可爱的新闻记者？这与司法公正需要在一些人看来并不可爱的律师是同一个道理：权力需要制衡，权力需要监督。要防止司法独立产生司法腐败，需要一些配备条件，其中重要的一项就是让律师站立在法庭上，凭借对当事人忠诚的职业道德、丰富的法律专业知识技能和实践经验，与公诉人抗衡、辩论，公开、反复地对公诉书以及判决书进行挑剔、推敲和批判，让最有说服力的主张占据上风。法治社会之所以需要新闻记者，不仅在于新闻记者负有报道公众所关心的新闻事件真相的重任，还在于新闻记者负有以舆论监督的力量推动社会民主法治进步的使命。“绝对的权力会产生绝对的腐败”，而“阳光是最好的防腐剂”。事实证明，媒体的正当舆论监督，是促进信息公开透明、抑制官员贪婪腐败的重要手段，也是推进政府用权合法化、合理化、法治化的重要保证。
保障新闻自由一直是文明社会、法治社会的一大标志。在我国，宪法和法律赋予了公民知情权、参与权、选举权、监督权等政治权利。这其中，知情权是最基本的权利，假如公民没有知情权，就无法获得真实的全面的信息，就无法正常行使参与权、选举权、监督权。新闻记者对公众利益负责，从事新闻采访活动，实际上就是替公众行使知情权，受宪法和法律保护。2009年4月13日，中国政府发布的第一份《国家人权行动计划》明确指出，中国依法保障记者的采访权、批评权、评论权、发表权。应当说，对于新闻记者采访权权利的保障，我国并非无法可依，现在需要的是行动，是转变理念，是增强法治观念，是扎扎实实把保障记者依法履职的法律制度落到实处。
现代化的社会治理是公共治理。要运用媒体力量共同推进公共治理和法治政府建设，政府官员至为重要的要理解媒体、尊重记者，为新闻采访创造便利而不是设置障碍。尤其在面临公共危机、处置突发事件时，不能本末倒置，把矛头对准记者，抱怨、指责记者的及时报道把事情复杂化、扩大化了，引起了群众的不满和社会震荡。要知道，记者并非突发事件的制造者，而只是事件的关注者；记者赶赴现场采访并非多管闲事、制造麻烦，而是在依法履行职责。要知道，关注、报道突发事件是记者的良心所在、职责所在；如果媒体和记者在涉及公共安全、公共利益的重大突发事件前面保持沉默，让谣言漫天飞扬，让谎言蒙蔽真相，那才是媒体和记者的最大失职和耻辱。还要知道的是，在信息传播如此迅捷发达的时代，信息是封锁不住的，舆论的监督力量是谁也阻挡不住的。
政府肩负公共管理职责。在突发事件前，一个具备媒介素养的政府，应在第一时间发布权威信息，这样不仅能减弱公众的恐慌情绪，还能有效地制止流言的传播，削减社会的不安情绪。一个具备媒介素养、理解媒体的政府官员，还应直面现实、坦诚相待，及时与有责任感、影响力、公信力的媒体及记者沟通，借助第三方专业力量，澄清事实、报道真相、回应疑问、引导舆论，妥善处置突发事件及舆情危机。
值得指出的是，笔者在这里用“处置”而不用“应对”，是认为“应对”一词隐含着应付、对付、敷衍了事的意味，不友好不真诚。而“处置”一词则显示了政府直面问题、解决问题的责任和担当。
新媒体时代应线上互动、线下沟通
互联网的出现和发展，把人们带入一个公开、透明、即时、海量、分享、互动的新媒体时代。互联网时代的新媒体已成为当下我国民众最便捷、最有效的表达渠道和参与公共治理渠道。
在新媒体时代，话语权已不再像过去那样掌握在少数人手里。自从有了智能手机，有了微博微信，现在，已是人人手中都有“麦克风”“录音笔”“照相机”，人人都是“记者”，人人都是“新闻发言人”，可以随时随地发布新闻。互联网时代信息传播的特点是蝴蝶效应：“巴西一只蝴蝶扇动翅膀，在美国德克萨斯州将掀起一场龙卷风。”意思是一个微小的初始条件的变动，会引发连锁反应，最终可能会出现原先完全料想不到的结果。
近年来，由于新媒体传播的舆论聚合、放大叠加、社会动员效应，许多地方性舆情几乎都在一夜之间迅速扩大为全国性舆论事件，一些社情民意聚集为公共舆论，最后甚至影响到政府决策。“围观改变了中国”。统计研究表明，最近5年来，至少230件舆情事件对国家及政府的公共政策产生了影响。如“孙志刚事件”带来了国家收容条例的改变，“唐慧劳教案”促成了劳教制度的废除，“杭州飙车案”推进了斑马线礼让交规的出台，南京“梧桐树事件”让该市地铁3号线移树工作停止。类似例子不胜枚举。
以互联网为代表的新媒体本身就内嵌着自由、平等、民主、参与等现代法治价值，现在，越来越多的公民认识到，上访不如上网，越来越趋向在网络上发表意见，表达利益诉求。对新媒体的这些民意表达功能和舆论监督功能，政府官员要有足够的认识。要理解，在新媒体时代，正当的信息传播过程往往也是公民行使知情权、表达权、参与权、监督权的过程；而公民的这些基本政治权利，是宪法和法律赋予的，政府理应保障。
习近平同志指出，要加强和改善对新媒体中的代表性人士的工作，建立经常性联系，加强线上互动、线下沟通，让他们在净化网络空间、弘扬主旋律方面展现正能量。总书记看到了新媒体中代表性人士的能量和作用，要求建立经常性联系，加强线上互动、线下沟通。这些意见领袖，是随互联网而出现的一大新现象，其共同特点是：受过高等教育，对时政新闻高度敏感，有专业特长，善于思考，敢于直言，在网络上振臂一呼，往往响应者众。
在利益分化、价值多元、信仰缺失的条件下，加强线上互动、线下沟通的当务之急是寻求社会共识。寻求社会共识，不是否认人们之间的观念差异，而是强调社会成员之间也有着共同的价值基础。寻求社会共识，也不是否认人们之间的利益冲突，而是强调人们对利益的追求不应是一种零和博弈。如美国哲学家罗尔斯所言：“每个人的幸福都依赖于一种合作体系，没有这种合作，所有人都不会有一种满意的生活。”实际上，社会是一个相互依赖、互惠互享的共同体。在当代中国，自由、平等、公正、法治这些社会主义核心价值观所倡导的价值观念，应该是推进宪政法治的人们所能共同接受的基本价值观。政府可以此为基础，循序渐进，在线上互动、线下沟通中寻求和凝聚更多的社会共识。
依法行政应全程媒介化
依照十八届四中全会决定，我们国家所要建设的法治政府，是一个职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府，是一个变社会管理为社会治理的政府，是一个全面推进政务公开的政府，是一个愿意接受舆论监督、对行政权力进行制约和监督的政府。法治政府的这些特征表明，媒介是传统政府走向现代法治政府不可缺少的重要渠道，是政府树立自身形象、与公众建立起良性沟通关系的重要纽带。推进法治政府建设，政府官员要提高自身的媒介素养。推进法治政府建设，政府的行政行为应全程媒介化。
行政公开原则是20世纪中叶以后得以迅速发展和全面推广的一项行政法基本原则。近年来，我国的《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》《政府信息公开条例》等都对行政公开原则作出了明确规定，其基本含义是：
政府行为除依法保密的以外，应一律公开进行；
行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；
有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。
政府履行职能是一个从决策到执法、监督的连续行政过程，依照行政公开原则，笔者认为，从行政决策、行政执法到结果接受监督，行政行为应全程媒介化。
行政决策是行政行为的起点和源头，依照十八届四中全会“政务活动，以公开为原则，以不公开为例外”的要求，行政决策应公开透明。特别在进行重大行政决策时，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等五大法定程序，每一程序都应通过政府门户网站和新闻媒体公布，广泛征求和听取与这项决策有直接利害关系的行政相对人的意见，并允许相对人提出异议。
也许有人会对此担忧，现在的许多政府决策，如土地征用、房屋拆迁等，本来就是令人头疼的敏感话题，如果决策前再让公众参与、媒体报道，会不会节外生枝、雪上加霜，影响行政效率和社会稳定呢？对此，我的回答是，如果一项决策草案，当地绝大多数群众都反对；如果发展的代价是以损害人民的合法权益为前提，那么政府确实应该对这项决策草案好好进行风险评估和合理性、合法性审查，认真研究其有否付诸实施的必要。道理很简单，法治的实质是人民高于政府，政府应该服从人民。当然，如果只是部分行政相对人对某些决策存在不同意见，那么，更应该通过公开的辩论来取得社会共识、寻找解决问题的最佳办法。
目前，我国80%以上法律是由政府及其部门执行的，因此，政府执行法律的过程是否公正透明，将直接关系到法的实现程度。从法学角度看，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序原则，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后对相对人提供相应的救济途径。从传播学角度看，行政机关如果借助新闻媒体的力量，将上述执法过程公之于众，将权力的运行全程置于阳光之下，那么，既能消除民众对权力的猜疑、隔阂和对立，也有助于政府树立起严格规范公正文明执法的良好形象。
对行政权力的制约和监督，法律及政策规定了七八种方式，实际上，经常性使用、比较起作用的为两种：司法监督和舆论监督。司法监督的主要方法是审理裁判行政诉讼案件。修订后的《行政诉讼法》已于2015年5月1日正式施行，与老法相比，新法降低了行政案件立案标准，放宽了行政案件受案范围。以浙江省为例，新法施行头一个月，全省法院5月份共受理一审行政案件1563件，比去年同期增长4倍。预计今后，司法审查对行政机关的制约和监督力度将越来越大。
与此相适应，新闻媒体对行政诉讼的报道和监督力度也将会越来越大。这是因为，一方面，许多行政诉讼案件本身就具备“新近发生”“令人感兴趣”“重要”等新闻要素，自然会令记者及新媒体产生兴趣，成为其争相传播的重点。另一方面，追本溯源是许多调查记者的拿手好戏，从行政案件出发，一个出色的调查记者甚至能一路追踪到行政决策的源头。近年来，许多行政违法案件背后隐藏的腐败行径就是这样被揭露和曝光的。在新媒体时代，人们必须直面这一现实：司法监督和舆论监督的交互作用，已对政府依法行政形成了强大的推动力量。
（作者系法制日报社浙江记者站站长、第十三届长江韬奋奖获奖者、浙江省人民政府立法咨询专家）
责任编辑：武艳珍
