准确地把真实情况告诉公众

    随着互联网时代信息传播技术的变革，政府新闻发布需要紧紧跟随时代进步的脉搏，构建新时期政府与公众交流沟通的桥梁，处理好政府与公众的关系，为公众有序参与国家和社会治理提供畅通渠道、搭建创新平台。这就涉及政府向公众发布什么内容的问题。纵观新闻发布制度化的发展历程，不难发现政府发布的新闻往往与民众的期望存在一定的差距。为此，探析政府新闻发布工作中的内容把关以及相对固化成为制度显得尤为重要。

    严格政府新闻发布内容的质量把关

    库尔特?卢因在《群体生活的渠道》一文中提出了“把关人”这一概念。他认为信息的流动是在一些含有“门区”的渠道里进行的，在这些渠道中，根据公正的规则或者是“把关人”的标准，决定信息是否可以进入渠道或继续在渠道里流动。卢因的“把关人”理论中，“以把关人指称那些在决定某个信息的性质和流量方面有着一定权力的人或机构。在网络传播和传播过程中，正是这些人或机构决定着什么可以被传播和怎样被传播。”①为某新闻事件举办的新闻发布活动就是一种很好的把关，它使得有利于政府的信息发布出去而不利的信息受到抑制或改变形式发布出去。在此基础上可以通过相应的制度化建设理顺其中的关系，做到既要保证最大限度地满足民众的知情权，尽可能多地发布新闻信息，又要兼顾政府在新闻选择上的特殊性。

    1.政府新闻发布内容的安全性考量

    依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，政府在信息公开前，应该依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他有关法律、法规和规定对拟公开的政府信息进行审查。同时规定政府不能公开涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息等。这些禁止公开的内容涉及国家和民众、公民个人的利益，发布这些内容可能会造成无法估量的损失，有的甚至会危及国家安全，不能通过政府新闻发布的途径公开，也不能通过其他任何途径对外公开，这是政府新闻发布者职业纪律的底线。同时，一些本未被禁止发布的新闻信息却可能被政府新闻发布者认为是法律法规禁止的，这样就变相地剥夺了民众的部分知情权。因此，安全性要求在具体实施中还需要细化。

    2.政府新闻发布内容的政治性考量

    这是政府新闻发布不同于一般媒体新闻发布的根本特征，这种政治性要求体现在政府新闻发布的新闻本身内容与对新闻深加工的内容上。政府在发布新闻时并不是简单地将事实讲清楚，在讲新闻事实的过程中往往会带有政治立场和态度，在对事件或政策的评价等事实基础上的加工内容里，往往包涵和体现了政府的立场和态度，这是政府新闻发布的政治性体现。因此，在涉及新闻内容的政治性问题时，需要通过设定法定的程序，对政府发布新闻的政治立场、态度进行审查和监督，避免新闻内容出现政治上的方向失误。

    3.政府新闻发布内容的真实性考量

    真实性是新闻的灵魂，是民众和社会对新闻最基本的要求，也是新闻媒体从业者的职业操守。确保新闻的真实性是新闻发布者的最低要求，因为新闻本身就是对现实的客观反映。2011年日本东北海域9.0级大地震初期，各种不准确的传言四起，逃出来的灾民对准确信息的渴求比食品更甚。诸如此类新闻不胜枚举。政府和媒体相比较，在发布新闻的真实性上应该更为严肃和谨慎，不仅因为政府本身在掌握新闻真实性上具有优势，而且政府新闻的权威性一直受到民众的肯定，政府一旦被民众证实发布了虚假新闻，不管是过失造成还是有意为之，都将颠覆政府在民众心目中的神圣地位，特别是政府的公信力将受到质疑。

    目前，我国还没有相应的法律法规来确保政府新闻发布的真实性，只是在发现政府发布虚假或者隐瞒真实新闻信息后给予相应的处罚。2008年实施的《政府信息公开条例》对发布责任有明确要求，规定由负责制作、保存政府信息的单位来公开，但对内容真实性要求只强调由行政机关进行审查，比较空洞。要确保政府发布的新闻的真实性，需要通过制定相应的法律法规或是设定相关程序，从源头上确保政府发布新闻的真实性。同时要有问责机制，通过制定相应制度，从事后确保政府发布新闻的真实性。

    把握政府新闻发布内容的重点领域 

    李普曼在1972年发表的《舆论》中提出了“议程设置”理论，该理论认为，大众传播往往不能决定人们对某一事件的具体看法，但可以通过提供相关信息或安排相关的议题来有效地左右人们对事件的看法，来影响人们关注哪些事实和意见。②大众传播可能无法影响人们怎么想，却可以影响人们去想什么。因此通过制度化建设防止政府新闻发布在内容上的随意性，杜绝“权力任性”现象的发生，必须把握住政府新闻发布内容的重点领域。

    1.重大影响事件。政府的新闻发布不仅是满足民众知情权、促进政治文明建设的重要措施，也是提升民众监督政府能力、促使政府转变作风提高效率的重要途径。以国务院新闻办公室新闻发布会发布的新闻内容来看，从2003年到2013年间共举办670场次的新闻发布会，主题涉及国家重点工作的比较多，另外就是涉及当时的突发事件比较多，这些突发事件也是当时民众关注的焦点。政府新闻发布主要由主流媒体发布，具有权威性和严肃性。当然，这些政府发布的新闻里面不可避免会反映一些关乎政府缺点和不足的问题。但这样的新闻，民众也有权知晓。因为在我国，人民是国家的主人，而政府官员是人民的公仆，公仆工作是什么情况，作为国家的主人理应知晓。事实上，只有将更多事实准确地告诉公众，自觉接受公众对政府的监督，必将更加有利于建设透明政府。

    2.重点关注对象。政府要做好群众关注的重要国家政策措施、重大事件进展等新闻内容的发布工作。从新闻的接近性来讲，这些重大新闻与公众日常生产生活虽然有一定差距，但往往涉及公众的切身利益。根据相关调查，最近十多年来，我国人民群众最关心的重点问题包括：看病难、看病贵及养老等社会保障问题、食品药品安全问题、住房问题等等，这些问题对民众生产生活产生了重要影响，备受群众关注。2013年以来，国务院就当前政府信息公开重点工作进行了一系列安排，在原《信息公开条例》规定公开11类政府信息的基础上，要求大力推进行政审批、财政预决算和“三公”经费公开、保障性住房、食药安全、环境保护、安全生产、价格和收费、征地拆迁、教育为重点的公共企事业等9类重点领域信息公开，这9类都是近年公众关注度很高、信息发布仍然不够的重点领域。人民关心的就是政府应该关注的，这就是政府新闻发布要关注的重点领域。这些群众重点关注领域的新闻发布，虽有明确要求，但在具体实施过程中仍然缺乏强制性规定。所以，为提高政府新闻发布内容与民众关切内容之间的契合度，需要进一步完善相关法规制度，确保政府的新闻发布内容更多地满足民众需要。

    3.重要运作环节。政府运作过程是公众非常关心的重点环节，其中包括政府决策的基本程序、主要依据、主要过程和决策结果，政府办事的规章制度、基本程序以及主要依据，政府在运作过程中所发生费用的预算、决算情况等，这就涉及建设透明政府的问题。政府信息公开、政府新闻发布的重要目的就在于让民众看清权力运作的具体细节，加强政府和民众的互动交流。当前各级政府都在制定权力清单，依法公开权力运行流程、确立权力边界，就是要让群众了解政府权力运作过程。从政府新闻发布角度看，这也正是公众非常关注的重要新闻信息。在当前经济社会快速发展的阶段，公众对社会公共事务的参与意识、介入意识和监督意识都在不断加强。要通过加强制度建设，使政府在公众关注的政府运作重点环节上及时公开各类信息，勇于面对媒体和民众的询问和质疑，全面提升政府新闻发布的参与度和回应度，使政府新闻发布成为政民互动的沟通平台。

    完善政府新闻发布内容的监督机制

    法国思想家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止” ，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力” ③。《政府信息公开条例》虽然在行政法规上对公民知情权做出规定，但在实践中仍缺乏可操作的监督程序。政府新闻发布的主动权完全掌握在政府的手中，公众处于信息完全不对称的另一方。如果申请获取的相关政府新闻信息没有按要求公开发布，如何追究政府新闻发布者法律责任等问题仍缺乏相应的法律保障。

    虽然《政府信息公开条例》第三十条明确规定：政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。但在具体工作中，监督主体实际操作性并不强，实施主要依靠各级政府部门的自觉履行。同时，在政府部门的内部监督过程中还存在多头管理、权责不明的现象。因此，必须研究进一步完善政府新闻发布内容的监督机制。

    1.明确内容监督法律条款，完善配套法规建设。作为政府新闻发布工作主要参照的法律依据，目前我国《政府信息公开条例》的执行难点主要是缺乏可操作性，相关的配套制度缺失。目前世界上已经有90多个国家和地区制定了政府信息公开法，而我国于2008年开始施行的《政府信息公开条例》，是国务院制定的行政法规，只能对各级政府行为进行规范约束，对各级人大、检察院、法院及党的工作机关则缺乏约束力。新形势下，应结合我国政府信息公开、政府新闻发布工作的实际情况，尽快制定出台《政府信息公开法》，对政府信息公开的主体、机构设置、程序、内容等相关问题作出明确规定，使我国的政府信息公开、政府新闻发布工作做到有法可依。同时，完善有关政府新闻发布内容监督的程序性规定，并设立强制性条款，对违反条款后的法律责任加以明确，从而在法律上进一步保障公众的知情权、知政权。

    2.纳入行政监督考核体系，完善内部监督机制。《政府信息公开条例》对我国政府信息公开工作的主管、指导、监督部门作了原则性规定，但对怎样监督、违反规定怎样查处等问责机制并不明确，在实际工作中操作性不强。其中最关键的一条，就是要从制度上明确行政监督自上而下的独立性，明确把政府新闻发布工作纳入现行监督考核体系并进行科学考评。许多西方发达国家往往设立相对独立的专门从事政府信息公开监督的工作机构，并选聘具有相关业务知识和理论素养的监督专员来从事此项业务，并直接对政府首长或者信息公开主管部门负责④。我国是社会主义国家，是人民当家做主的国家，政府更要积极树立阳光行政、依法行政的法治观念。一方面，要努力提高政府新闻发布相关工作人员的政治及业务素养，自觉树立服务意识，把公众普遍关心和涉及公众切身利益的问题作为政府新闻发布的重点内容，从指导思想、服务理念、具体行动上自觉改变工作作风。另一方面，要加强监督考核，开展行政问责，对政府新闻发布相关工作人员懒政、怠政行为严肃追责。

    3.畅通社会和公众监督渠道，完善外部监督机制。从目前的实践来看，我国政府信息公开和新闻发布的监督工作主要通过政府自上而下进行推动，行政机关仍处于绝对的信息垄断地位，没有真正体现行政权力与公民权利之间的平衡与制约，公众缺乏渠道和条件去监督政府。但是，互联网的出现正在迅速改变这个格局，无处不在的互联网监督正在彻底破除公众与公权力行使之间的隔墙。因此，要充分利用互联网为公众进行监督提供更加便捷的平台。同时，在政府新闻发布过程中，政府要提供多种信息渠道，满足不同层次、不同类型人群的需要，以尽可能多的媒介广泛覆盖各级民众，从而调动公众参与的积极性，发挥公众监督的巨大潜力。要组织公众对政府新闻发布的内容是否真实、准确、全面、及时，程序是否符合规定、发布互动是否满意等进行评议，将政府新闻发布大胆放到网民众目睽睽的“玻璃房”里向前推进，将公众对政府新闻发布工作的满意度纳入到考评体系，推动政府新闻发布工作跃上一个新的台阶。

    总体来看，我国现有的法律法规和制度条例对政府新闻发布内容有了相对明确的规定，但还缺乏可操作性和强有力的贯彻实施。按照上述分析，需要制定更明确细致的规章并上升到法律层面，用法律的强制力来推进政府新闻发布制度化进程。互联网时代，只有及时准确地把真实情况告诉公众，满足人民群众不断增长的新闻信息需求，充分保障人民群众的知情权，才能有效保持新时期政府与社会公众的良好关系，进一步提升政府的公信力和执政能力，这是新形势下政府行政改革和社会体制改革的大方向。

    （作者夏琼系武汉大学新闻与传播学院教授、博导； 覃进系武汉大学新闻与传播学院博士生）

    责任编辑：祝晓虎

    注释：

    ①陈卫星：《传播的观念》，人民出版社2004年版，第 95 页。

    ②郭庆光：《传播学教程》，中国人民大学出版社2005年版，第214页。

    ③廖婷、李剑涛：《论公共权力的制约和监督》，《决策与信息》2012年第5期。

    ④莫于川：《政府信息公开法制若干问题再思考》，《行政与法》2009年第6期。