如何破解公益诉讼“两难”

    在今年全国两会期间，最高人民检察院检察长张军接受媒体采访时表示，公益诉讼是党和国家赋予检察机关新的职责使命，是各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能，也是一项为人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等更高水平需求提供服务的检察业务，是新时代检察机关服务大局新的着力点。

    公益诉讼是近年来比较热的词儿，它是指由检察机关和相关社会组织针对损害国家和社会公共利益的违法行为，依法向人民法院提起诉讼的制度。2017年6月，第十二届全国人大常委会决定以立法形式将检察机关提起公益诉讼的制度加以明确。在推进公益诉讼的过程中，其困难和问题也不断暴露出来，其中比较突出的两个问题为缺乏全国统一的公益诉讼损害赔偿专项基金管理制度，以及人民法院目前在应对公益诉讼案件方面所构建的内设机构存在缺陷。     

    一难：损害赔偿金管理欠缺规范

    第十三届全国政协委员、中国人民大学博导汤维建在今年两会的提案中指出，公益诉讼损害赔偿金的特点不仅在于其数量巨大，有的案件损害赔偿款甚至超亿，而且这类资金往往不可能一次性使用完，相应地对其管理和使用往往需要历经相当长的时间跨度，因此公益诉讼实践中出现的一个突出问题就是如何管理和使用公益损害赔偿金，对该问题的妥适解决，是公益诉讼制度完善过程中的一个重要任务，为此应考虑建立全国统一的公益诉讼损害赔偿专项基金制度。

    由于目前无论是在立法层面抑或在司法解释层面，均无关于公益诉讼损害赔偿金管理制度和使用制度方面的明文规范，该重要问题便只能到实践中进行“各行其是”的探索，于是各种模式和管理体制纷然杂陈，各地做法极不统一。

    汤维建分析了目前各地的不同做法所存在的问题：首先表现为管理不统一，而统一性是司法本质要求之一，也是维护司法权威的基础性条件，目前这种状态是与司法的统一性要求相悖离的。其次是由于资金管理的不统一，造成资金账户的各自为政，资金无法统筹管理和使用。还有一个突出的问题，就是由于对公益诉讼损害赔偿款实行的是单一主体管理模式，缺乏其他主体的有效介入、监督与制约，因此比较容易出现资金滥用甚至腐败问题。

    “设立全国统一的公益诉讼损害赔偿专项基金，将民事公益诉讼获得的公益诉讼损害赔偿金除需立即执行的以外，都归入专项基金，同时该基金还可接纳政府拨款、社会捐款等，以扩大基金的范围，增强其社会影响力。”汤维建在提案中指出，专项基金应由检察院通过设立基金会的形式加以管理。之所以由检察院负责管理，理由主要在于：其一是代表性，检察院是社会公共利益的代表，用于保护和修复受损公益的赔偿款自然应由检察院作为公众受托人加以管理。其二是专业性，公益的修复与保护，以及为了保护公益而需要采取法律途径寻求救济等，这些事项的判断都是专业性很强的工作，由肩负公益检察使命的检察机关来加以管理符合专业性要求。

    与此同时，建议成立公益基金管理委员会，委员会成员由检察院、法院、司法行政、相关政府部门、律师协会、社会组织等派代表组成，管理委员会是公益基金使用和管理的决策机构。在委员会外设立办事机构，包括各内设职能部门，作为执行机构。在监督体系中，由审计部门负责对基金资金的使用是否符合财务制度进行监督；对基金执行是否达到维护公共利益的目的，由环保部门或其他相关行政部门负责；对司法人员在基金管理和执行过程中的渎职或是滥用权力的监督，则由监察委员会负责。此外，由于公益诉讼涉及复杂的社会利益，除了健全系统内部的监督机制外，赔偿金的管理和使用还应特别重视社会监督。在赔偿金管理规范的制定环节，应贯彻公众参与原则。资金申请的审核结果、拨款结果、修复过程中款项的使用等情况，也应依法公开，以接受社会监督，保证资金使用的规范性和透明性。

    除此之外，鉴于公益诉讼损害赔偿金的管理与使用具有极为重要的价值，而目前实践中较为混乱，因而应尽快通过立法加以规范和调整，以顺应实践之急需。

    二难：内设机构不合理造成制约

    自从2012年在《民事诉讼法》中新增了公益诉讼条款，此类案件开始激增，然而目前的法院内设机构在应对公益诉讼案件方面存在不足，给审判工作造成制约。目前存在的问题主要表现为：一是过于分散，审判力量不聚焦。现在人民法院系统针对涉公益诉讼案件的审判部门主要有环境资源部门、民事审判部门、行政审判部门，可见，同属公益诉讼案件，对其行使审判权的审判组织达三个之多，各个部门都在行使公益诉讼案件的审判权。二是专业性不强，审判水平受局限。环境资源类的公益诉讼案件占据多数，然而，目前的环境资源审判部门除了管辖和审判涉环境资源类的公益诉讼案件外，还大量审判非公益性质的环境资源类私益案件。大量的冠以“环保法庭”之名的审判机构，真正审判环境公益诉讼的案件为数较少，有的甚至出现了“案源荒”的现象。三是与检察机关不对应。最高人民检察院于2019年2月12日制定下发《2018—2022年检察改革工作规划》，明确民事检察、行政检察、公益诉讼和刑事检察四大块业务并驾齐驱，平衡推进。在检察机关已经成立公益诉讼专门部门，人民法院对此应当集中力量积极应对，设置统一的公益诉讼审判庭势在必行。

    汤维建为此建议，将环境资源审判庭改名为“公益诉讼审判庭”，将其审判范围扩充到所有公益诉讼案件。将环资审判庭中非公益诉讼类案件剥离出去，交由其他相应的审判庭审判。公益诉讼审判庭专司公益诉讼案件的审判，对于其他种类的民事案件、行政案件和刑事案件一概交由其他相应的审判庭进行管辖和审判。这样有助于公益诉讼审判的集中化、专业化和规模化。其次，应构建公益诉讼审判庭的三级模式：在最高人民法院、省级高级人民法院和地级市中级人民法院应统一设置公益诉讼审判庭；在基层人民法院则可通过专设合议庭与专业审判法官的方法，实行对公益类案件的专业审判管理，从而满足公益诉讼类案件在审判思维、裁判尺度、审理方法、裁判类型、执行效果、人员培养等方面的特殊要求。

    此外，建议明确受案范围，对公益诉讼案件实行民事、行政和刑事“三合一”审判体制。按照审理公益诉讼案件的类型，分别从民事审判庭、行政审判庭和刑事审判庭抽调专业型审判人员，归入公益诉讼审判庭统一行使公益诉讼案件审判权。在同一个公益诉讼审判庭内部，还可以根据公益诉讼案件类型和性质分设专业性公益审判庭，比如环境公益诉讼审判庭、消费公益诉讼审判庭、国有资产保护公益诉讼审判庭、证券类公益诉讼审判庭、英烈名誉保护公益诉讼案件审判庭等，由此形成一个对外具有统一性、对内具有分工性的公益诉讼综合审判机构。