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【摘要】实现全民“住有所居”，解决中低收入居民的住房问题，尤其需要政策性住房金融的配套支撑。住房公积金对“住有所居”发挥着不可或缺的作用，取消住房公积金反而会衍生出更多问题。为此，可借鉴全球政策性住房金融体系的经验，实施“一举三得”的住房公积金制度改革，让住房公积金制度发挥更加重要且积极的作用。
【关键词】住房公积金 政策性住房金融体系 住房保障
【中图分类号】F299.23 【文献标识码】A
近期，从疫情期间企业要减负、公积金制度存在弊端、住房问题基本解决等角度考虑，不少专家建议取消住房公积金制度，进而引发社会的广泛关注。中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度”，是对“取消住房公积金制度”的否定。住房公积金制度为何不能取消？为何要改革？怎样进行改革？需要深入的论证和研究。
住房公积金制度对“住有所居”发挥了不可或缺的作用
住房公积金制度是政策性住房金融制度，具有互助性。通过一个互助、共担和激励的机制设计，住房公积金制度将政府、企业的住房金融支持与家庭金融动能相结合并相互激励，以解决中低收入家庭的住房问题。按照“存储决定提取”的规定，住房公积金作用将随时间延续呈指数增长。住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行联合发布的《全国住房公积金2019年年度报告》数据显示，经过20余年发展和前期能量积聚，公积金对“住有所居”已经举足轻重。
一是住房公积金制度和服务体系覆盖全国。2019年末，全国共设有住房公积金管理委员会341个，住房公积金管理中心341个，未纳入设区城市统一管理的分支机构139个，全国住房公积金服务网点达3350个。二是住房公积金支持的购房占总体比较高。2019年末，住房公积金缴存总额16.96万亿元，提取总额10.43万亿元，发放个人住房贷款总额度9.79万亿元。全国住房公积金实缴职工达1.49亿人，全国住房公积金实提职工达0.57亿人，占实缴职工的37.96%。住房公积金个人住房贷款市场占有率15.61%。公积金支持贷款职工购建住房面积占全国商品住宅销售面积接近五分之一。三是住房公积金降低了购房贷款的利息负担。公积金贷款比商业贷款利率低1.65—2个百分点，每笔贷款可节约利息9.13万元。仅2019年，为公积金贷款职工节约利息支出2617.14亿元。四是住房公积金贷款日益瞄准普通职工刚需。2019年发放的个人住房贷款笔数中，中、低收入职工贷款占95.41%，首套住房贷款占86.96%，144平方米（含）以下住房贷款占90.58%，40岁（含）以下职工贷款占74.31%。五是住房公积金的政策性金融功能正在扩展。2019年，住房租赁提取人数1013.82万人，提取金额达937.83亿元，人均年提取金额为1.08万元。累计向373个试点项目发放贷款872.15亿元，国债余额20.84亿元。提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金占当年分配增值收益的60.77%。累计为城市公共租赁住房（廉租住房）建设提供补充资金3958.86亿元。
住房公积金制度关涉家庭、企业和社会，是经济社会体系的重要组成部分，取消住房公积金制度会产生诸多不利影响
取消住房公积金制度不能真正给企业减负。目前需要减负的主要是中小微企业和个体工商户，同时减负的重点不是工资而是其他税费。一方面从存量看，到2019年，全国共有1.9亿户的企业和9776万个体户，尽管住房公积金实缴单位仅332.40万个，非公单位占比持续提升已达49.04%，但中小企业职工和个体户缴交比重极低，取消住房公积金对中小微企业所起的作用极小；另一方面从增量看，新开户职工中，非公单位的职工占比达73.97%。农业转移人口及新就业大学生等新市民达982.12万人，占全部新开户职工的52.30%。这反映了一些优秀的非公单位不是将住房公积金作为负担，而是通过缴纳公积金以吸引优秀员工。
取消住房公积金制度对企业可能会“得不偿失”。按照当初的设计，住房公积金就是职工的住房工资，在目前房价高企的背景下，它也是住房工资的一部分。取消住房公积金，企业直接支付住房工资将导致总工资上涨、个税增加，同时如果没有了公积金贷款，其利息也不能抵扣个税，相应地需要增加工资弥补职工实际工资下降。这些都可能导致企业多支付工资的增负超过公积金取消的减负。
取消住房公积金制度会将“劫贫济富”由可能变为现实。公积金是互助性的基金，得益有先有后。由于中等收入居民有条件在短时间内攒够首付先解决住房问题，而稍低收入居民可能需要更长的时间攒够首付后解决住房问题。因此在互助顺序上，可能首先是低收入居民支持中等收入居民，然后是高中收入居民支持低收入居民解决住房问题。但是，如果在高工资职工先用了低工资职工的公积金完成买房之后，轮到低工资职工用高工资职工的公积金买房时，以“劫贫济富”之名取消它，恰恰是将“劫贫济富”从可能变成了现实。
取消住房公积金制度使普通居民租购住房失去金融政策支持。取消住房公积金这个唯一能够减缓租购住房融资压力的政策性金融工具，不仅增加了普通居民租购住房的难度，而且打碎了普通居民租购住房的制度性希望。
取消住房公积金制度意味着住房政策性金融体系的坍塌。住房公积金体系是在经济体制和住房制度改革强力的背景下，经历了近30年的艰辛探索，克服了重重困难和阻力，投入巨大的人财物，付出了高昂的成本，才最终在全国基本建立起来的。轻率取消住房公积金不仅使这些投入和成本付诸东流，也会带来诸多矛盾和引发一定风险。尤其需要注意的是，在当前经济下行、财政吃紧的背景下，不可能迅速重建一个全国性的政策性住房金融体系。取消住房公积金制度意味着取消政策性住房金融体系。
我国对政策性住房金融体系进行了长期不懈的探索
同所有国家或地区一样，中国的住房体系也必须是市场与保障两部分的结合。因此，与之相配套的政策性住房金融体系不可或缺。对此，国家及地方相关部门进行了长期探索和若干尝试。
最早尝试社会性主导解决模式即合作（包括单位）建房和住房储蓄制度。1980年以烟台等住房储蓄银行的设立而开始探索，但是模式没有得到扩展，2003年以这些银行商业化转制而宣告终止。然后尝试保障性主导解决住房模式即经济适用房为主体和公积金制度。1994年和1998年的住房制度改革方案均将经济适用房作为城镇住房供应体系的主体。1991年上海率先探索建立公积金制度，1994年公积金制度开始向全国推广。接着走向市场主导解决住房模式，但没有相应的政策性金融配套。1998年的房改以及发展房地产带动经济增长的任务，使得中国住房市场化程度快速提高，似有借鉴美国市场主导解决住房经验的趋势。尤其在2003年以后，经济适用房制度的存在意义极小，2008年城镇居民住房保障性解决的比例不足5%。但由于我国的资本市场不够发达，也由于2008年美国的住房金融体系引发金融危机，类似的政策性住房金融制度体系并未建立，住房公积金制度处在起步积累阶段还没有发挥较大的作用。
近年来有一些围绕棚户区改造和保障房建设的临时性制度安排。2008年尤其是2013年以后，通过棚户区改造以及公租房等建设解决将近1.5亿的城镇居民住房保障，2018年城镇获得住房保障的人口达到了全部人口的20%左右。而在政策性金融方面，除了公积金制度在跨过初期积累的临界点后，开始发挥了日益重要的作用并不断完善外，主要是政策性银行贷款、地方平台公司融资以及央行抵押补充贷款（PSL）工具等临时性制度安排。
总体而言，到目前为止，政策性住房金融工具较单一，除了住房公积金制度外，目前还没有形成全局性、长期性和稳定性的制度性住房金融工具。除了消费融资外，制度性的保障性住房开发融资、融资的担保保险以及贷款的证券化体系还没有形成。
住房公积金制度目前仍然存在一些局限
第一，使用有“劫贫济富”的可能。一方面，按照目前制度规定，住房公积金按照职工工资的一定比例缴交，单位（政府或企事业）按照职工缴交额等额补贴缴交，归职工所有，这样高工资职工获得的补贴更多。另一方面，工资高的职工买房或者先买房的概率大，工资低的职工不买房或者后买房的概率大，导致工资高的职工先利用工资低的职工的公积金购房。
第二，管理分散且封闭。首先，住房公积金统筹的层次太低导致虽然全国公积金总的规模较大，但具体管理中心资金规模较小，规模不经济且效率低下；其次，住房公积金在地区和机构之间不能流动，导致住房公积金供需错配，有的中心或地区陷入严重资金紧张困境，有的中心或地区面临大量资金闲置；再次，没有完善的异地接续和存取制度；最后，公积金与养老、社保、医疗基金是隔离的，难以发挥这些公共服务基金的规模效应和配置效应。
第三，缴存覆盖面较窄。截至2019年，全国城镇就业人员4.42亿，公积金实缴人数仅1.48亿人。大量的真正需要政策性住房金融支持的中小微企业职工、城镇个体户，尤其是新市民，却未被覆盖。
第四，业务简单且功能受限。目前公积金提取主要限于购买、建造、翻建、大修自住住房、偿还购房贷款本息、租房等，即使是上述规定用途的提取，也有很多限制。而有关保障性开发的融资、有关住房消费按揭贷款的政策性担保与保险、住房抵押贷款二级市场即证券化等几乎是空白的。
第五，收益分享不公平。公积金事实上是长期存款短期利率，记账利率虽然去年刚从1.2提高到1.5%，但是低于中国所有年份的CPI，这意味着职工缴交的公积金可能在银行贬值，而且较大的存贷差使银行“不劳而获”。另外，住房公积金其他投资的收益率也较低。
第六，管理体制不适宜。按照目前的“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的设计，住房公积金存在“形神分离”的问题，这在业务简单的初期确实有诸多好处，但存在许多局限。一是基于安全考虑和监管便利；二是公积金管理中心是非金融机构，但实际承担资金的决策管理责任；三是受托的商业银行功能受限，公积金的诸多潜在功能无法变现，这也是导致公积金诸多弊端的根源。公积金的“形神分离”导致“政出多门”而无人负责，相关参与机构的责权利不对称，金融监管的成本高、漏洞多，一旦业务复杂化可能带来效率降低和风险倍增的情况。
住房公积金制度改革可借鉴全球政策性住房金融体系的经验
世界各国多种中低收入居民的住房解决模式都离不开政策性住房金融支撑。从国际经验看，主要有三类模式及其相配套的政策性金融体系。
第一类是市场力量主导住房解决模式。与之匹配的是市场运作和政府支持政策性金融体系，但需要建立在发达的金融市场体系之上，主要集中在北美和北欧地区，以美国最为典型。围绕着住房抵押贷款的政府支持，美国的政策性住房金融体系有五大主体：中等及以下收入的贷款租购家庭（各地收入在中位数水平80%以下的家庭）、抵押贷款发放机构（联邦贷款银行及受其低于市场利率供给资金的会员银行、互助储蓄银行、储贷协会）、政府支持企业（房利美、房地美等抵押贷款公司）、政府支持的保险及担保机构（联邦住房管理局（FHA）/退伍军人管理局（VA）、政府全国抵押协会）、投资者等；三大市场：由住房抵押贷款的一级市场、抵押贷款证券化的二级市场和住房抵押保险市场组成。在一级市场上，政策贷款金融机构向中等及以下贷款购房人发放住房抵押贷款，购房者只需支付住房售价5％的首付款，政府为供求双方提供税收和利息方面优惠和补贴。在二级市场上，政府支持企业购买抵押贷款并组成抵押权集合然后发行证券并出卖给投资者。在保险担保市场上，政府支持企业等机构对收购的抵押权亦可持有、转卖。政府保险及担保机构对抵押贷款发放机构发放贷款、政府支持企业发行证券进行担保及保险的市场，并承担因借款人无力偿还或房屋贬值造成损失的全部责任。
第二类是社会力量主导的住房解决模式。与之匹配的是政府减免利息、所得税或直接贴息的契约性住房储蓄的政策性金融制度，起源于英国后在西欧等地区得到发展，以德国最为典型。围绕着合同储蓄贷款，德国政策性住房金融体系具有互助合作、以存定贷、资金专用、封闭运行的特点。整个体系的参与主体主要由住房储蓄储户、政策性住房金融机构（储蓄银行、房屋建筑协会和信用社等）、住房抵押银行、政府相关机构四方组成的一个住房储蓄贷款体系。参与住房储蓄的储户（大约市场占有率50%左右）与政策性住房机构签订住房储蓄合同，储户每月按照合同约定以较高的利息金额向互助社存款，存满合同金额的50％时，即可以较低的利率从互助社获取与存款金额按1：1匹配的住房贷款，政府通过奖励储户储蓄、建购房、向住房储蓄银行实行利差补贴及免征营业税，同时以立法形式规定所有住房储蓄资金只能用于住房领域。德国模式的借鉴意义在于储户住房储蓄是基于利益驱动储户自愿而非强制行为，而政策性金融机构都采取公司制即独立的法人企业。但要求政府须有足够的财力和积极性，另外奖励和补贴涉及主体众多、监管成本太高。
第三类是政府力量主导的住房解决模式。与之匹配的是政府通过法令和行政规定实施的强制储蓄融资的政策性金融制度，许多亚非拉的国家采用，以新加坡为典型：早在1955年，政府为了解决中小企业的职工养老问题，建立企业和职工分别按照一定的比例抽取薪资的一部分，存入职工个人公积金账户的强制个人储蓄的“中央公积金制度”。围绕公积金，新加坡的政策性住房金融体系主要由全体居民中80%中低收入居民、政府公积金局和住房建屋发展局构成。政府通过国家法令和行政法规等强制手段将雇员工资收入的一定比例定期存入指定机构即中央公积金局，一方面，公积金为80%的中低收入居民租购组屋等多种保障资金支出，另一方面，政府通过公积金购买的政府债券、财政拨款、低息贷款以及市场融资担保等为建屋发展局建设组屋提供开发资金。政府建屋发展局通过行政权力低价强制性征用私人土地用于建设公共住房，然后根据居民的收入支付能力统一定价（平均仅相当于同类私人住房价格30％—50％），以出售（占比85%）和出租（占比15%）的形式分配给符合条件并提出申请的中低收入家庭。经过几十年的发展，公积金不仅能用于购置公共住房，也可用于医疗、教育、保险等方面，成为新加坡社会保障体系的重要组成部分。
住房公积金制度改革可实施“一举三得”的战略
党的十九大报告提出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，与之配套的政策性住房金融制度必须加快建立和完善。针对现存的问题和未来的目标，完善政策性住房金融体系比较可行的思路应该是，借鉴国际经验，通过“一举三得”的住房公积金制度改革，让住房公积金制度发挥更加重要且积极的作用。
第一，改革现行的住房公积金基础制度，构建完善公积金基础制度体系。一是建立基于工资收入的职工缴交与单位补贴反向相关的制度，即在总比例不变的情况下，高工资职工个人缴交比例高、单位补贴缴交比例低，低工资职工个人缴交比例低、单位补贴缴交比例高的制度，也可以考虑适当调整公积金的缴存额与工资的比例。
二是完善公积金异地存取和转移接续制度。让缴交公积金的职工不因工作、居住的变动而影响其缴交和使用，从而在保持公积金对职工住房保障的长期性、连续性和稳定性的同时，调动职工单位和个人缴交公积金的积极性。
三是建立不同机构、地区和时间的公积金有偿借用机制。借鉴商业银行之间利用资金融通过程的时间差、空间差、行际差来调剂资金而进行的短期借贷机制。参照一定基准，通过公积金互借市场，形成不同公积金机构之间、区域之间和时间期限的“拆借”利率，以有偿使用来促进公积金在更大范围的优化配置。
四是建立职工的公积金与保障资金“互通互用”制度。打通公积金与养老、社保、医疗保险基金的联系，使之互相调用，年长者可用公积金就医和养老，年轻人也可用养老、医疗等资金租购住房。
五是加快扩大住房公积金缴交制度在单位和个人中的覆盖面。首先继续推进非公企业缴交的步伐，在疫情当前和企业经营困难的情况下，可以暂时缓缴。其次将个体工商户、新市民纳入到公积金缴交范围，未来可以考虑将农村居民一并纳入公积金缴交范围。
六是完善公积金的收益分配制度。进一步提高住房公积金记账利率，让公积金存款利率至少保持在通货膨胀率之上。拓宽公积金投资范围，允许通过组合投资等方式投资资本市场。建立公积金投资收益的分享制度，在支付管理费用以及支持廉租房等保障项目资金按一定比例提取后，投资收益结余部分可按合理标准让缴交职工公平分享。
第二，改建住房公积金管理体制，建立政策性住房金融融资机构。鉴于目前管理体制给公积金制度带来诸多限制和积弊，建议进行体制再造，调整公积金管理委员、公积金管理中心及商业银行的关系，建立以公积金业务为基础的政策性住房金融机构即全国公积金股份集团公司。具体思路如下：
首先，改革公积金管理中心为住房公积金银行。将设区城市的341个住房公积金管理中心改造成公积金银行，将24个省直分支机构作为省会城市、44个区县分支机构所辖城市的分行，将71个不同行业企业的分支机构改为住房公积金银行。将现有的公积金管理委员会改造为公积金银行的董事会，同时建立监事会，完善政策性金融机构的公司治理体系，使之成为健全的政策性金融机构，负责开展辖区公积金等政策性住房金融业务。
其次，构建并明确界定公积金银行多元化的股权结构。一方面，将单位补贴缴交和职工个人缴交的公积金确认为缴交职工在公积金银行中的个人股权。另一方面，相应的设区市政府及行业单位，将持有的各类住房专项资金以及中央财政和地方财政拨付的保障房专项建设资金存储一部分，注入公积金银行作为股本，从而使公积金银行有理由支持非缴交职工的保障人群的住房问题解决。与此同时，再定向吸引一定社会资本参股。
再次，将原来委托给商业银行的金融业务回归给公积金银行。基于自愿原则，优先将商业银行从事这一业务的部门和人员整体或部分转移到公积金银行，继续从事原来公积金业务或开拓新的业务。
最后，建立并逐步完善对住房公积金银行的双重监管制度。住房公积金银行一方面作为金融机构，要接受央行和银保监会的监管；另一方面作为政策性机构，要完成政策性金融支持任务。鉴于住房公积金银行的地方性，按照属地管理和分级管理等原则，对各地区和个别行业的新建住房公积金银行实行双重监管：金融业务统一纳入到中央银行、银保监会等金融调控和监管体系内，依法依规从严监管。住建及房管部门监管其履行保障性住房金融任务的情况。
除此之外，还可建立全国公积金银行协会和公积金银行间市场，通过市场和民间机构打通公积金银行间的业务和工作联系。利用信息和智能技术，全面建立和完善住房公积金数据平台，实现与多部门平台对接和数据共享。
第三，以住房公积金为主体框架，建立政策性住房金融体系。逐步完善政策性住房金融机构体系，塑造政策性住房金融的五个主体：各地政府的保障性住房管理中心，中低收入居民（包括公积金缴交和非缴交职工），住房公积金银行及其他政策性、互助性金融机构，政策性抵押贷款担保和保险机构，以及住房抵押贷款证券的机构投资者；健全政策性住房金融的三个市场：住房公积金等政策性住房融资的一级市场、住房公积金等抵押贷款证券化的二级市场和住房公积金贷款及证券化等的抵押保险市场。尽管公积金缴交是政策性住房金融的重要来源，但是考虑到包括非缴交职工在内的保障性住房开发和租购的资金需求大，仅有的公积金存量和流量可能难以满足“应保尽保”。因此，政策性住房金融需要借助市场并利用住房公积金银行放大其保障功能。为此，应重点突破：
拓展公积金银行的服务功能和服务范围。公积金银行除向缴交职工发放优惠贷款外，还应向非缴交中低收入家庭提供抵押贷款，贷款利率可以高于缴交职工贷款利率、低于商业银行住房抵押贷款利率，争取做到中低收入家庭的基本覆盖；支持公积金银行从事保障性住房开发及租赁的信贷和债券业务；探索以公积金为主体的政策性住房抵押贷款证券化制度。允许达到一定规模抵押贷款的公积金银行作为发起人，按照市场化原则发行证券。
建立政策性住房抵押贷款担保和保险公司。将公积金缴交对应的各地政府和各行业单位持有的各类住房专项资金以及中央财政和地方财政拨付的保障房专项建设资金存储余额的一部分注入或者市区县等财政直接注资，同时吸引社会资金成立公司。主要负责：在一级抵押市场上为住房公积金等抵押贷款提供担保，充当无条件偿还贷款的保证者和保险者；在二级抵押市场上对住房公积金抵押贷款组合进行强化担保，以提升住房公积金抵押贷款证券的信用等级。
健全和充实各地住房保障管理中心的开发和运营保障房的融资功能。积极通过信贷和债券向住房公积金银行获得融资，同时开展保障性住房信托投资基金（REITs）的探索，规范和支持开发企业尤其是租赁企业通过投资信托基金融资。
探索多种补充性的政策性住房金融工具。在公积金无法覆盖的中小城市尤其是小城镇和农村允许进行住房合作社探索，允许探索建立居民建购房的储蓄银行和合作社等互助融资体系。对政策性住房的开发和租赁，允许并支持相关机构进行直接融资（信贷）和间接融资（债券），与此同时建立和完善政策性住房金融工具与商业性住房金融工具的对接和组合制度。
（作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员，中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任）
【参考文献】
①陈杰：《中国住房公积金的制度困境与改革出路分析》，《公共行政评论》，2010年第3期。
②倪鹏飞：《中国住房制度改革：新机制与新模式》，广州：广东经济出版社，2019年。
③倪鹏飞：《中国住房制度的目标设计和深化改革》，《经济社会体制比较》，2017年第2期。
④《全国住房公积金2019年年度报告》，中华人民共和国住房和城乡建设部网站，2020年6月10日。
