城乡边缘区治理问题及对策

    【摘要】边缘区是城市与乡村的过渡区，在地理位置与行政区位上具有一定的独立性和特殊性，治理难度较大。当前，边缘区治理面临多头治理与治理真空并存、社会矛盾与治理水平不匹配、对土地资源依赖度较高、公共服务发展滞后等问题。因此，必须要打破治理壁垒，统筹推进社区治理创新；满足边缘区民众合理诉求，提升基层治理水平；抓住中心城发展机遇，转变以生产要素为核心的发展模式；扩大优质公共服务供给，提升民生服务质量。

    【关键词】边缘区  城乡一体化  资源配置  基层治理    【中图分类号】D035    【文献标识码】A

    城镇化是农村向城市迁延的一种发展形态，因而在地理位置与行政区位上会形成半城半乡的边缘区。边缘区与城市和乡村在经济结构、社会环境等方面存在多维差距，使得其治理面临诸多壁垒。因此，应对当前阶段边缘区治理存在的问题进行梳理分析，加大基层治理创新力度，推动基层治理体系与治理能力现代化。

    城乡边缘区治理面临的现实困境

    多头治理与治理真空并存。边缘区多居于城郊位置，基层治理的管辖权存在鲜明的“双轨运行”特色。一方面，城市街道开始向边缘区拓展，社区治理逐渐被当地居民接受；另一方面，大量历史遗留问题使得村委会并不能完全退出既有治理格局，多头治理问题由此而生。此外，由于相关部门将治理重点集中在土地转让、旧城改造等高溢价领域，而低产出的领域则难以得到有效治理，治理真空问题逐渐凸显。

    社会矛盾与治理水平不匹配。边缘区普遍存在不成熟的社区，且人口密度大、流动人口多，民众的许多诉求难以得到满足，社会成员之间的对立与冲突较为尖锐。为了有效化解社会矛盾，就必须向边缘区投放更多的治理资源，解决既有的治理短板。然而，边缘区在行政区位上的离疏导致其既不能享受乡村振兴的政策红利，也无法获得城市发展的政策优待，面临着资源匮乏的尴尬境遇。

    对土地资源依赖度较高。从产业结构形态方面来看，传统农业产业由于占用土地资源、经济效益产出低，已经基本被抛弃，而生产制造业、高新技术业等现代化产业集群大多集中于城市内部基础设施建设较为完善的区域，使得边缘区的发展诉求普遍难以得到有效满足。需要注意的是，城镇化的全面推进激化了城市土地供求矛盾，而农业用地入市交易等为边缘区快速取得经济成果提供了有利条件。近年来，大拆大建已经成为许多边缘区发展的主要模式。但这种发展模式不仅弱化了边缘区的可持续发展能力，甚至还在一定程度上激化了区域内部矛盾，为基层治理带来了许多新难题。比如，农业用地入市交易取得的收入一部分归于当地居民，虽然创造了许多一夜暴富的神话，但也拉大了贫富差距，使得社会矛盾更为尖锐；另一部分归于城市财政，但在区域统一的财政体系下，边缘区并不能充分享受土地出让带来的经济效益。

    公共服务发展滞后。从现阶段边缘区的人口结构来看，本地人口的占比逐步减少，基于居民主导的自我发展模式难以有效建构高质量的社会服务机制，因而公共服务只能依赖于城市。然而，在城乡二元发展困局下，边缘区的公共服务体系未能合流于城市体系之内，公共服务供给与需求矛盾逐渐凸显。比如，在医疗保障方面，边缘区难以与城市并轨发展，其居民并不能在就近城市就医并完成报销。

    多措并举创新城乡边缘区治理

    在新型城镇化与乡村振兴的双向推动下，继续优化治理模式、提升治理水平，已经成为边缘区亟待解决的重要课题。针对目前边缘区治理存在的问题，应构建多维治理体系，创新治理方式，提升治理效率。

    打破治理壁垒，统筹推进社区治理创新。不同治理体系的碎片化分布是制约边缘区治理成效的主要因素。因此，必须要打破城乡之间的人为性治理壁垒，统筹治理资源，补足治理短板，完善治理秩序。一要坚持因地制宜的根本思维，依据社区群体的实际情况采取行之有效的治理措施，在保障社区稳定的基础上，寻求新的治理方式。比如，在原住民聚居度较高的地区，应坚持以村委会为治理中坚力量，凭借熟人社会关系来化解社会矛盾，降低制度刚性对特定社会圈层的冲击。在发展较为成熟的社区，应突出街道、社区的主体地位，加强现代化社区治理体系建设。二要构建以政府为主导的多主体治理机制。行政治理制度柔性的缺失使得其难以有效落实“德法共治”的新型治理思维。因此，应积极引入第三方组织、公益组织、自治组织等，使其在边缘区治理中充分发挥效能。要明确各主体职能，凝聚治理合力，打造协同治理新模式。三要依托新型城镇化，打破城乡区域藩篱与制度壁垒，实施统筹治理。应逐步实施统一化治理改革，将边缘区治理纳入城市社区治理版图，推动治理水平提升。

    满足边缘区民众合理诉求，着力提升基层治理水平。党的十九大报告明确指出，“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”。只有满足人民的需求，才能有效化解社会矛盾，实现社会发展。为此，边缘区治理也必须要响应民众的现实需求。一方面，要加强配套基础设施建设，推进新型社区建设。应对标城市社区，完善边缘区交通、供水、排污等一系列配套生活设施建设，满足居民合理诉求。另一方面，要加大边缘区治理的投入，可以将边缘区治理的财政预算纳入城市财政体系。城市在制定财政配置预案时，应综合考量边缘区治理的实际需求，适当提升财政下拨比例，提高基层工作人员待遇。

    抢抓中心城发展机遇，转变以生产要素为核心的发展模式。实际上，边缘区的经济发展具有先天性优势（在中心城逐步向外层推进的情况下，边缘区在地理位置、人力资源储备等方面具有先天性优势），产业结构转型升级的条件已经逐渐趋于成熟。因此，边缘区应着力转变以生产要素为核心的发展模式。一方面，要对接中心城的发展规划，明确自身的产业定位，积极融入城市发展进程。边缘区应充分吸收外来资本力量，以城市现代化发展战略部署为依据，着力发展新兴产业。比如，边缘区可以依托城市高新技术产业集群规划发展生产性服务业、增值性金融服务，以便获得更为丰厚的经济回报。另一方面，要审慎对待土地入市交易，集约利用稀有性生产要素。土地是边缘区的立身之本，是支撑其未来产业发展的核心要素。随着城镇化的不断推进，边缘区土地的生产价值将逐步提升。因此，必须要树立长远目光，拒绝短期诱惑，严格土地交易审批。

    扩大优质公共服务供给，提升民生服务质量。一方面，要打造多主体共建共享的公共服务新机制。边缘区要积极融入城市公共服务体系，统筹资源配置，凝聚服务合力，提升服务质量。另一方面，要重点解决边缘区存在的现实性问题。物理功能的缺失是边缘区社区治理难的根本性原因。比如，城中村、城乡结合部等传统社区的人居环境较差，不利于新型文明社区的构建。对此，相关部门应倾听基层心声，展开科学具体的分析调研，着力整治社区环境。此外，应着力补齐基本公共服务短板，加快实现基本公共服务均等化，切实增强群众的幸福感和获得感。比如，应允许边缘区居民参加城市居民社保。

    总之，边缘区是城镇化发展的产物，优化边缘区治理是新型城镇化的应然要求。未来，边缘区治理应以居民诉求为依据、以发展前景为先导，优化软硬件配套，改善社区环境，优化公共服务。

    （作者为山西大同大学马克思主义学院讲师）

    【注：本文系2019年大同市科技计划项目软科学项目“大同市城市化与生态环境协同发展研究”（项目编号：2019188）阶段性成果】

    【参考文献】

    ①宋辉：《新型城镇化推进中城市拆迁安置社区治理体系重构研究》，《中国软科学》，2019年第1期。

    ②卢福营、王子豪：《新型城镇化进程中的城郊社区治理困境及其策略》，《学习与探索》，2019年第3期。

    ③周广亮：《新型城镇化进程中的社会冲突治理研究——以主、客一体化的和谐社会为视角》，《河南社会科学》，2018年第8期。

    ④唐琼、李诗：《新型城镇化背景下国内外城市内部二元结构治理研究》，《现代管理科学》，2018年第5期。

    ⑤习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。