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【摘要】政府在借力网络信息技术实现公共服务数字化转型的同时，虽然极大地提高了服务的便捷性和可及性，但也产生了服务的不均衡和不公平性问题。因此，如何跨越“数字鸿沟”保障公共服务普惠性成为推进公共服务均等化的关键问题。可从加快顶层设计、强化中层机制支撑和夯实底层保障基础方面出发跨越“数字鸿沟”，保障基本公共服务的普惠性。
【关键词】公共服务 “数字鸿沟” 均等化 普惠性
【中图分类号】D669 【文献标识码】A
新冠肺炎疫情凸显公共服务均等化的紧迫性
党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾发生了关键性变化。这一变化显示要逐步缩小居民收入差距、实现基本公共服务均等化，尤其是区域、城乡之间要协调发展。在“互联网+政务服务”战略深入实施的背景下，我国通过云计算、大数据、物联网、人工智能等信息技术融入政府公共服务供给过程，不仅极大地提高了公共服务供给效率和质量，也拓展了公共服务供给便利性和可及性。
2020年突如其来的新冠肺炎疫情让全国人民以“宅”的形式进行防控。在人们几乎停止“流动”的这段时期，人民警察、医护人员、社区人员等在一直默默的付出和坚守，大数据、云计算等数字化技术为其提供了强有力的支持，在疫情播报、疫情防控宣传、线上诊疗、应急物资保障、后期的复工复产上发挥了巨大的作用。同时，居民的生活并没有停摆，大家逐步在适应一种全新的“数字化”生活方式，每天利用互联网了解疫情消息，进行各种“无接触式”在线活动：购物、看病、买票、咨询、培训、上课等。可以说，疫情期间数字化技术对于社会各个主体均已成了一种重要的生存需求。
但是我们也遗憾地看到，由于信息基础设施、经济水平、客观条件限制等方面因素，导致一些贫困和落后地区人口、农村人口、老年人口等弱势群体无法享受数字化服务的便利。这暴露了真实的数字鸿沟问题，对我国政府的数字化治理能力提出了重要挑战，让我们深思：政府在利用数字化提高公共服务便利性和可及性的同时，如何跨越“数字鸿沟”来保障公共服务的普惠性？
公共服务正加快向“数字化”转型
当前，数字经济已成为经济社会创新增长的重要动力。现代信息技术迭代加速和“互联网+”战略的深入推进，催生了政府公共服务向“数字化”转型。全国各地如火如荼地开展了各种数字化公共服务建设，比如浙江省的“最多跑一次”改革，贵州省的“云上贵州”建设，广东省的“数字政府”改革等等。据国家发改委有关负责人透露，至2020年2月底，我国国家电子政务外网、国家数据共享交换平台等基础设施相继建成，累计发布了1300项面向全国的数据共享服务接口，支撑跨部门跨地区数据共享交换量达697亿条次，初步实现了“网络通”和“数据通”。这些创新措施极大地提高了服务质量，展现了当前我国数字政府建设的成效，也体现了数字化建设正在开启政府治理的重大变革。
这次疫情的突发使全社会经历了一场数字化转型实践的洗礼，更让政府面临一场治理能力现代化的大考。在疫情防控的关键时刻，各地政府充分利用现有的信息基础优势，借力云计算、大数据以及人工智能等数字化技术，极大地提升了政府治理能力的效能和水平。比如，在疫情排查上，天津、南昌、包头等地陆续启动了曙光云疫情信息管理系统，借力云计算和大数据分析技术对疫情进行了实时分析和精准上报。在企业复产复工的疫情防控上，通过该平台密切检测和预警复工企业的员工健康情况，打通了复工企业、企业员工与街道社区、政府之间的职能整合。此外，由国家政务平台推出的“全国健康码”为个人在全国自由流动提供了数字化的健康凭证，打通了各地复工的最后一公里通道，也为防止疫情第二次暴发发挥了重要作用。
这场疫情大考让政府深刻地体会到数字化的价值，加快了政府在城市治理和公共服务方面的数字化转型的步伐，也为未来建设“数字政府”“智慧城市”打下坚实的基础。
公共服务数字化建设面临“数字鸿沟”问题
在公共服务数字化建设取得巨大成效的同时，逐渐暴露出数字化公共服务发展中的不均衡问题。2020年第45次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年3月，我国9.04亿网民中，使用在线政务服务的网民用户数量为6.94亿，占整体网民数量的76.8%。此外，我国智能手机普及率为69%，大约有5亿人不会使用智能手机。也就是说，目前我们仍然有不少公众被排除在数字化公共服务覆盖范围之外，这表明我国政府数字化公共服务在发展推进过程中出现了“数字鸿沟”，最终降低了服务的普惠性。主要表现在以下几方面：
一是加剧发展不平衡性。囿于不同地区在地理位置、自然资源禀赋、基础设施建设完善程度、产业结构和社会经济基础等方面的差异，不同地区之间存在一定程度的发展不平衡现象。由此，不同地区在网络基础设施建设和网络技术等数字化公共服务建设所依赖的基础性条件方面存在着巨大发展差异。数字化公共服务建设可能会拉大地区间的发展差距，进一步加剧地区发展不平衡。
二是强化社会不公平感。“数字鸿沟”强化了不同地区、城乡之间和不同群体间公共服务效率和质量的对比度和距离感，加剧不同地区和城乡内部不同群体间在公共服务可及性和可享性方面的不公平感，存在诱发个体心理问题、群体冲突与矛盾等风险。此外，“数字鸿沟”实际上会加剧弱势群体（即缺乏基本的信息通信技术技能群体）的数字劣势，导致社会成员之间在信息获取、身份认同、权益维护等方面形成差异，致使弱势群体陷入到数字化时代独有的“数字贫困”之中。
三是诱发“信息孤岛”问题。当公共服务数字化和电子政务发展到一定阶段，则可能面临“信息孤岛”问题。“信息孤岛”一般形成在信息共享、信息交互和有效利用阶段。由于电子政务主体的自身信息产量以及信息挖掘技术的差异性，必然会得到信息不对等的情况，因此会出现不同政府部门信息来源彼此独立、信息平台相互排斥、信息处理难以关联互动、信息运用不能互换共享的信息壁垒和信息堵塞现象，致使不同层级、不同序列的政府部门之间难以实现有效数字化协同而陷入“信息孤岛”。
努力跨越“数字鸿沟”实现公共服务均等化
随着移动互联网的普及，公共服务的数字化发展驶入了快车道，当前种种迹象也表明“数字鸿沟”的问题日趋严重。若任由“数字鸿沟”的持续扩大，无疑会加大公共服务的不充分和不均衡性。因此，如何跨越“数字鸿沟”、实现公共服务均等化则是最关键的问题。
公共数字服务均等化意味不同地区，城乡之间，不同社群之间尤其是弱势群体等根据其需求能平等、公平、普遍使用公共数字服务。也即让每个公民特别是弱势群体能便利地使用公共、免费、均等的数字服务。这迫切需要我们在充分审视当前问题基础上，结合战略目标制定切实可行的应对策略，以弥合公共服务面临的“数字鸿沟”，进一步提高公共服务可及性和普惠性。
首先，加快数字公共服务均等化的顶层设计。对公共服务均等化进行顶层设计既符合党和国家战略要求，也能够为应对和弥合“数字鸿沟”问题提供顶层指导。
一是要着力完善公共服务均等化的战略设计。公共服务顶层战略设计完善程度在很大程度上决定着基本公共服务均等化推进顺利程度，是促进公共服务均等化供给的重要保障。国家应当对现阶段公共服务均等化建设现状和“数字鸿沟”问题展开充分调研和分析，善于从其他国家、地区的战略设计中汲取经验，进而针对公共服务均等化推进面临的主要问题制定完善和应对措施，为实施战略提供可靠而科学的决策依据。
二是要制定公共服务均等化建设的法律和政策细则。国家应当站在顶层设计角度，结合公共服务均等化推进情况，对既有相关法律法规和政策予以细化、完善和优化，必要情况下可基于实际需要对相关法规政策进行修订。此外，针对基本公共服务均等化过程中出现的新问题、新情况，特别是数字化公共服务建设所带来的“数字鸿沟”问题，要加快制定兼具针对性和有效性的专门性法规政策，从而为提高公共服务普惠性提供有力的法规政策保障。
其次，促进数字公共服务均等化的机制改革。公共服务供给机制的优化可从这几个方面进行。
一是要引入多元公共服务供给主体。传统公共服务供给模式下，公共服务供给基本被公共部门所垄断，既缺乏有效竞争也加重了政府负担。当前浙江、广东等地都在加快推进数字化政府建设，把运营权交给企业，政府仅仅对服务进行使用、评价和监督。通过吸纳企业、慈善组织（服务型公益组织）、志愿者等多元主体参与治理，形成结构上互动、功能上互补、机制上互联的机制。多元供给模式既可以借助市场和社会主体力量实现公共服务适度竞争以提高供给质量和效率，也可以积极利用市场和社会主体的信息技术优势和服务递送能力，实现点对点的精准化服务供给，最终缩小直至弥合“数字鸿沟”。
二是要着力提升服务内容质量。提升公共服务内容质量最为关键的一点就是要实现从粗放式内容供给到精准化内容供给。也就是说，针对服务地区、服务群体的不同，公共服务供给主体可基于供给对象的服务获取能力提供差异化供给。比如，利用现代信息技术区分出公共服务需求较强的群体与需求较弱的群体，进而针对其需求提供差异化的服务内容。这样既有助于提高公共服务普惠性也有助于提升服务满意度。
三是要重点调整公共服务方式。数字化时代，公共服务供给应当摒弃传统分散式供给方式，要结合网络信息技术对相关服务需求与内容要求予以整合归类，以一种整合式的、一体化的方式供给服务。这就需要多元公共服务供给主体间加强协同配合、提高数据整合与共享程度，以确保公共服务需求的精准整合，为实现精准化的整合式供给奠定基础。
四是要重视共公共服务评价。来自公共服务接受者和享用者的服务评价不仅是公共服务效果反馈的重要方式，也是保障公共服务均等化、高质量供给的重要途径。这要求公共部门重视服务信息公开，并为社会公众评价、反馈和监督提供制度化的参与渠道。与此同时，也要将普通百姓对数字化公共服务的评价和满意度放到重要的位置上，作为考量公共服务供给质量的重要标准甚至是优先标准。
最后，完善数字公共服务均等化的保障措施。数字公共服务均等化除了需要顶层设计指导和中间机制支撑之外，还需要必要的保障性措施推进公共服务均等化战略顺利实施。
一是大力推进信息基础设施建设。信息基础设施建设是缩小“数字鸿沟”的物质基础。由于我国各地经济发展水平的不同，信息基础设施建设的运营成本也存在差异化。一般来说，落后偏远地区、贫困农村地区的信息基础设施建设和运营成本相对较高，电信公司对此的投资意愿低。在这种情况下，政府应进行统筹规划、合理布局。可以有计划地先为贫困和落后地区建立基本的信息基础设施，包括农村电话、广播、有线电视和因特网等。可以降低收费标准，让信息网络覆盖范围更宽更广。
二是要适度加大公共服务均等化的财政投入。囿于不同地区不同群体公共服务需求存在高度异质性，也就决定了公共服务均等化供给实际上是一种差异性的均等化。比如，贫困地区经济发展滞后，获取信息能力差，再加之高额的信息使用费，很多贫困地区用户根本享受不到信息资源的便利性。政府可以加大对贫困地区用户的优惠政策，降低信息的费用。因此加大对信息技术使用的财政投入就成为保障公共服务均等化的必然要求。
三是要注重开展信息教育和专业人才培养。由于信息技术发展迅速，许多公众感觉自己跟不上技术发展的步伐，超出了他们学习和跟踪信息的能力，进而让他们产生一种被社会遗弃的感觉。因此有必要通过各种大众传播媒体、各类信息机构和其他多样化的方式，广泛持久地宣传信息知识。同时，还需要加大对教育和科研的投入，在中小学等基础教育领域开展信息技术和网络技术课程，培养本土的优秀信息专业人才。加强对公众信息和网络技能的培训，并能为老年人及受教育程度低的人群所掌握，把信息教育转变为终身学习的过程。
可以说，随着信息技术的不断革新和数字化进程的不断加快，数字公共服务的不均衡性将日益明显。如果我们不能足够重视，认真对待并有效控制，“数字鸿沟”问题将愈演愈烈。只有跨越“数字鸿沟”，保障公共服务的普惠性才能使广大人民享受国家数字化治理改革的红利。
（作者为中南大学公共管理学院教授、博导；中南大学公共管理学院博士研究生周付军对本文亦有贡献）
【注：本文系湖南省智库专项委托（第二批）重点项目“新时期我国社会主要矛盾的转化及其应用路径研究”（项目编号：17ZWB13）的研究成果】
【参考文献】
①陈国战：《网络普及背景下的数字鸿沟问题》，《教育传媒研究》，2016年第2期。
②周向红：《从数字鸿沟到数字贫困：基本概念和研究框架》，《学海》，2016年第4期。
③陈文：《政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解》，《中国行政管理》，2016年第7期。
