社会资本参与失地农民社会保障的法律规制

    核心提示： 农地流转符合农业生产机械化和适度规模化的需求，同时也会导致失地农民的数量增加。由于我国社会保障制度体系尚不完善，失地农民更是处于弱势地位，农地流转背景下社会资本参与失地农民社会保障有助于缓解这一现实问题。要通过积极的社会资本融入，形成失地农民的有效利益联结。为此，需注重社会资本参与的规范性，从法律规制层面切实保障失地农民的基本权益。

    【摘要】农地流转符合农业生产机械化和适度规模化的需求，同时也会导致失地农民的数量增加。由于我国社会保障制度体系尚不完善，失地农民更是处于弱势地位，农地流转背景下社会资本参与失地农民社会保障有助于缓解这一现实问题。要通过积极的社会资本融入，形成失地农民的有效利益联结。为此，需注重社会资本参与的规范性，从法律规制层面切实保障失地农民的基本权益。

    【关键词】失地农民 社会保障 社会资本 法律规制 【中图分类号】D92 【文献识别码】A

    农村土地流转推进了农村土地适度规模经营，对于扩大再生产和先进技术的应用有重要意义。农地流转为农业生产向规模化、机械化方向转变提供了可能，与此同时，也导致了大量失地农民的出现。传统农村经济发展体制下，农民对土地的依赖性较大，新时期的农地流转和农村经济的转型升级，都预示着失地农民将作为一种新型群体而出现，需要政府、社会的广泛关注。而从社会资本视角来看，需有效发挥好社会资本对失地农民的保障作用。

    农地流转背景下失地农民社会保障的困境

    在土地权益保障方面，目前的征地补偿标准过低，不能很好地保障失地农民的基本权益，且农民在与政府或村集体的博弈中处于劣势地位，被动接受的过低征地补偿费用实际上并不能有效解决其自身的生计问题。在土地流转过程中，多元主体的加入，如集体经济组织、社会资本等的加入，出现的过度征用等行为实际上加大了失地农民权益保障的难度。农民的经营权难以得到有效保障。由于农民自身的法律意识不强，很多时候很难通过法律途径来保护自身的合法权益。

    在就业方面，对于失地农民而言，如何实现再就业是摆在他们面前的头等大事。很多农民失去土地之后需要谋求新的生计，多数农民不得不开始到城镇进行打工来维持生活。虽然一部分农民已经实现了完全城市化，但尚有绝大部分农民仍处于融入城市的艰难路程之中，当然这与失地农民自身的就业能力和外界对于其引导和支持等因素息息相关。从内源视角来看，失地农民的就业难问题主要是因为其自身的学历水平低、年龄偏大的居多、缺乏眼光等；从外源的视角来看，失地农民就业困境源于就业信息的不对称、缺乏对失地农民就业的专门培训等。

    在社会保障方面，失地农民对于社会保障的需求更为强烈，对于许多农民来说，土地是其最好的“社会保障”，但失去了土地，也就意味着失去了这一层保障。实际上，目前的城乡社会保障之间确实存在较大差距，失地农民面临养老无保证、医疗保障力度不够、最低生活保障不足的现实窘境。失地前，农民可依靠农地获得一定的收入；失地后，农民如果不能及时就业，将面临较大的生计危机。

    社会资本参与失地农民社会保障的必要性和现实状况

    丰富的社会资本有助于缩小失地农民个体收入差距。社会资本是指通过人际互动建立起来的社会关系网络，可以成为失地农民的一种潜在社会资源。从类型上看，社会资本又可以分为同质性和异质性两种。随着农地流转进程的不断加快，受信息不对称等因素的影响，失地农民获得持久生计的动机更强，更容易形成非正式的“利益联盟”。在失地农民联盟中，具有较强社会资本的农民会更倾向于帮助较弱的失地农民。受异质性资源的影响，不同地区失地农民之间的利益联结，能够让失地农民获得更多资源信息，有助于缩小收入差距。对于失地农民就业而言，社会资本在很大程度上影响了失地农民就业信息的获取，基于失地农民建立起来的抱团式的社会资本是其解决就业信息，提升就业能力的重要途径。同质性的社会资本的稳定性较高，能够为失地农民就业提供信息，帮助其把握就业机会。异质性的社会资本关系比较丰富，且能够打破地缘的限制，为农民提供更为丰富的就业信息和更多的选择，拓展失地农民就业信息来源渠道，强化其就业意向，提高失地农民的就业质量。基于上述分析可知，社会资本参与失地农民社会保障有助于缓解失地农民面临的生计困境，尤其是在就业扶助方面具有积极的促进作用。

    社会资本参与失地农民社会保障的重要性和必要性是不言而喻的，但目前来看，失地农民的社会资本积累不足，主要面临信任资本、规范资本和网络资本缺失的问题。首先，在现阶段的农地流转过程中，失地农民的信任资本尚未充分建立。一方面，政府工作人员与失地农民之间没有建立完全信任关系，尤其体现在土地流转过程中，许多纠纷和问题难以得到有效解决。另一方面，失地农民在与政府、用人单位等的沟通和互动中往往处于被动地位。

    其次，社会资本参与失地农民社会保障需要有相关的法律、法规、制度、程序等的规定，或基于文化、乡村规约等的非正式制度形式，但目前制度和法律规制中缺少对失地农民社会保障问题的细致描述，很多法律规定和制度的可操作性不强，特别是当前城乡居民的社会保障体系还存在很大差距，导致很多失地农民的诉求得不到有效满足。具体而言，失地农民社会保障问题的立法不健全，缺乏统一的失地农民的社会保障法律；失地农民社会保障存在地域差异，失地农民之间的连接不紧密，社会资本的作用难以得到有效发挥；当前社会保障体制存在各自为政的局面，基于原有地缘、血缘优势的互惠性规范弱化，失地农民在融入城市文明的过程中面临更多阻碍。

    最后，人们在社会交往过程中建立的社会关系网络资本缺失，农地流转后失地农民的角色发生了转变，传统的宗族关系在新的角色治理环境下处于弱势地位，失地农民在城市中建构社会网络关系的难度较大。从这个意义上来讲，农地流转背景下，失地农民逐渐失去了原有土地基础上建立起来的互惠关系，旧有的社会资本失效，失地农民必须要在新的社会网络关系中重构社会资本。

    社会资本参与失地农民社会保障的法律规制及对策

    完善农地流转的相关法律规定，明确公共利益解释权的归属级别，强化规范资本。国家应该加强顶层设计，对农村土地流转的属性变更问题应该在法律层面上予以更加明确，特别是要切实维护失地农民的合法利益。农地流转涉及农民的生存权，具体的流转事项和程序需要进一步细化和完善，政府相关部门应该转变服务职能，对失地农民的具体情况加以详细了解，为农民土地流转提供信息、平台、法律合同签订等方面的服务和指导。同时，建立完善针对失地农民的行政和司法救济制度，除了司法诉讼等途径外，行政救济和司法救济的形式有助于更为全面保障失地农民的社会保障权益。在法律层面，应赋予失地农民复议或申请仲裁的权利。

    完善失地农民社会保障制度，并为其提供法律保障，增强信任资本。现阶段应针对农地流转和失地农民社会保障的现实需求，对原有的农民社会保障制度进行完善和调整，尽快出台更为规范的失地农民社会保障管理体制。健全社会保障制度，一方面能够为失地农民顺利过渡提供支持，另一方面也能够为社会资本助力失地农民就业提供保障。此外，还可采取一些非正式规范的措施，引导失地农民融入城市生活，如建立职业培训制度，基于不同就业岗位建立的失地农民网络群体，发挥其互惠和协作的优势，形成就业支撑和扶助体系等。

    充分调动社会资源，优化失地农民社会关系网络，积累网络资本。鉴于失地农民网络资本缺失的现实困境，应充分调动失地农民的内部关系网络资源，建立起利益共同者之间的连接纽带，如通过公益项目、文体活动等，让更多的人加入到失地农民的关系网络之中。具体而言，一要动员政府和社会力量为失地农民提供社会服务，鼓励非营利性组织的发展，形成失地农民的良好生存与发展氛围。政府部门发挥主导作用，通过政策扶持等方式为失地农民搭建社会服务网络。二要发挥失地农民的主动性和积极性，使其积极参与社区活动等，拓展人脉和生活圈，主动积累人际关系，同时积极寻找失地农民互助组织等的帮助，获得有效的就业信息和就业渠道等。

    （作者为贵州民族大学法学院副教授）

    【参考文献】

    ①公茂刚、王学真、李彩月：《“三权分置”改革背景下我国农村土地流转现状及其影响因素研究》，《宁夏社会科学》，2019年第1期。