正确改革方法论的基本内核

    核心提示： 法律浓缩了社会的基本底线共识，蕴含着诸多不能触动的价值观念。在全面深化改革进程中，运用法治手段才能突破利益固化的藩篱。改革与法治都是动态的，二者都处于不断完善的过程中，改革要在法治的框架中进行，法治也要回应改革的成果。通过不断试错与纠错的改革过程，获得最符合中国特色社会主义道路、最能体现广大群众根本利益、最接近社会共识的方案，最终将其转化为法律。

    【摘要】法律浓缩了社会的基本底线共识，蕴含着诸多不能触动的价值观念。在全面深化改革进程中，运用法治手段才能突破利益固化的藩篱。改革与法治都是动态的，二者都处于不断完善的过程中，改革要在法治的框架中进行，法治也要回应改革的成果。通过不断试错与纠错的改革过程，获得最符合中国特色社会主义道路、最能体现广大群众根本利益、最接近社会共识的方案，最终将其转化为法律。

    【关键词】依法治国  改革  试错   

    【中图分类号】D920.1    【文献标识码】A

    党的十八大以来，全面深化改革取得重大突破，改革全面发力、多点突破、纵深推进，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。全面深化改革涉及经济、政治、行政、司法、社会运行体制等多个领域，改革压力大、任务艰巨。在全面依法治国的背景下，如何将改革纳入法治体系，是关乎国家治理体系和治理能力的重大问题。

    改革过程中可能会出现改革内容与法治要求相冲突的尴尬局面

    改革本身就是对现行秩序的一种调整，是在现行制度不适应社会发展状况时的革故鼎新。在我国改革开放过程中可能会出现一些改革内容与法治要求相冲突的尴尬局面。例如，我国现行法不许可农村土地自由流转，农村资产无法向资本转化，不能独立成为市场交易要素。但是目前农村土地的社会保障功能日趋削弱，随着城市化与工业化进程的加速，农村土地自由流转的必要性和紧迫性进一步加强，一些地方政府为使农民获得更多的财产收益，许可农村土地承包经营权、农民宅基地房自由流转，并为此建构了农村土地承包经营权交易中心等服务平台。然而在我国法律并没有修改或授权地方调整现行法时，完全可能出现地方政府许可土地自由流转，但法院却判决土地流转合同无效的尴尬局面。

    又如，《中华人民共和国电力法》制定于20世纪90年代，它确定的“发电—输电—配电—售电”垂直一体化的模式早已被电力改革实践所突破，但该法目前还没有修改更新。这些改革虽然都具有正当性和合理性，却难免与法律有不相适应之处，更遑论个别地方政府打着改革的旗号，伤害人民根本利益的“假改革”了。可见，如何处理全面深化改革与全面依法治国的关系，更好维护法律权威，是当前我们亟需破解的课题。

    将全面深化改革纳入法治框架意义重大

    习近平总书记多次提到改革方法论的重要性。在处理改革与法治的关系上，他指出，“凡属重大改革都要于法有据”，这一论断确认了改革的法治路径，深刻阐释了正确改革方法论的基本内核。早在2015年的新年贺词中，习近平总书记就指出，“我们要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现”。

    将全面深化改革纳入法治框架，一是确认了法治在国家治理中的重要地位。党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家事业全局的高度，多次就依法治国发表重要论述，提出加快建设社会主义法治国家的方向和基本思路，强调要实现立法和改革决策相衔接，进一步强调了全面深化改革中法治的重要分量。

    二是有助于进一步理顺中央与地方的关系。全面深化改革是一项系统的复杂工程，需要加强顶层设计和整体谋划，要在执行贯彻主要改革举措的基础上，深入研究各项改革措施的关联性、可行性，形成“全国一盘棋”的局面。我国各地区经济发展不平衡，改革必须因地制宜、因时制宜，各地的改革方案必然有所不同。若没有中央的统一规划，各地、各部门改革路径必然千差万别。在法治指导下的改革实际上就是以顶层设计为基础的改革，改革按照党的领导统一进行，中央和地方在改革中的权限明晰、职责清楚。将全面深化改革纳入法治框架，改革必须具有系统性、稳定性，法律的权威性也保障了改革的力度与硬度，确保各项改革措施的可操作性强，不至于朝令夕改。

    三是可以进一步凝聚改革共识。改革已经进入攻坚期和深水区，很多矛盾越来越尖锐，不能再拖延的问题越来越多，可供腾挪的空间、允许试错的限度越来越小。当前，我国面临经济社会双重转型的挑战，问题复杂、矛盾交织，治理难度前所未有。改革要突破利益固化的藩篱，必须要采取法治手段。因为法律浓缩了社会的基本底线共识，蕴含着诸多不能触动的价值观念，运用法治手段突破利益固化的藩篱，更能凝聚社会共识，更能啃下改革攻坚期的“硬骨头”，涉过利益格局调整的深水区。

    正确区分“改革试错”与“滥用权力”

    改革必然伴随着试错的过程，如何正确区分“改革试错”与“滥用权力”，辨别真改革与假改革，鼓励真改革者锐意改革而无后顾之忧，是全面深化改革中的一个重要问题。法治对改革的基础性作用首先就体现在它为改革确定了基本的价值目标，可以避免改革出现全局性的、不可逆转的错误，最大限度地降低改革成本。法治可以确保改革的目的正当、方案合理与程序正义。这样就可以区分促进社会发展、推崇社会主义基本价值理念的真改革者与借改革渔利的伪改革者。

    法治与社会转型的一致性，决定了法治与改革可以享有共同的话语系统。因为既然社会存在改革的要求，就意味着现行法存在一定缺陷，需要革新与完善。之所以要求改革先行先试而不是直接修改法律，恰好是因为我们对法律如何革新尚未形成共识，需要在改革中通过各种试错达成共识。法治为改革设置的“紧箍咒”无非是一个社会不能更易的价值底线和理念追求，并非要求改革必须严格按照法律条文“亦步亦趋”，这样就会消解改革的意义。所以说，真正的改革不会偏离法治轨道，而是在法治框架内实现制度革新。符合实质法治、保障民生、限制权力滥用、尊重程序的改革，都是真改革。

    尽管如此，突破现行法的改革措施，还是必须要取得法律的授权。在操作层面，法律往往不宜授权由某个部门或某个地方进行改革。对此，可采取的方法是：若改革措施与全国人民代表大会制定的法律有出入，依据宪法规定的国家权力分配规则，由全国人大授权国务院、最高人民法院或最高人民检察院进行改革。如果现行法并没有关于改革内容的规定，若改革措施在中央各部门、地方政府权限内的，无需取得授权，但改革也必须遵守法治的基本价值；若这些改革措施超过其权限，则也应取得法律的授权。这样就可以把“先行先试”和“于法有据”统一起来，把大胆试错和加强顶层设计协调起来，把坚持原则和鼓励创新结合起来。

    改革与法治都是动态的，二者都处于不断完善的过程中。改革要在法治的框架中进行，法治也要回应改革的成果。改革的实质是在约定的社会条件下“摸着石头过河”，通过试错与纠错，获得最符合中国特色社会主义道路、最能体现广大群众根本利益、最接近社会共识的方案，最终将其固化为法律。在处理改革与法律的关系时，还应当加强对相关立法工作的协调，注意及时修改法律。如果实践证明改革措施卓有成效，获得了社会共识，就应及时修改法律，将改革的成果固化，注重改革与法治的耦合性与有机关联，以避免为反复改革付出巨大的制度变革成本。建立在不断试错基础上的法律更具有实践品格，也更容易为人民所接受，最终可以确保法律的顺利执行与适用，使法治不仅成为国家治理与社会治理的基本手段，而且也真正成为一种生活方式。

    （作者为清华大学《清华法学》编辑部主任、北京大学国际知识产权研究中心研究员）

    【参考文献】

    ①姜明安：《改革、法治与国家治理现代化》，《中共中央党校学报》，2014年第4期。

    ②张文显：《新时代全面依法治国的思想、方略和实践》，《中国法学》，2017年第6期。

    ③陈金钊：《法治与改革的关系及改革顶层设计》，《法学》，2014年第8期。

    ④朱景文：《法治与改革的关系》，《法制与社会发展》，2015年第5期。

    责编/赵橙涔    美编/杨玲玲