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核心提示： 养老保障体系的“三支柱”分别面向国家、企业和个人，其融资渠道分别为国家财政预算资金、企业缴税、个人存款储蓄。随着改革开放的深入推进，“三支柱”的责任和融资渠道开始出现了目标不明确的问题。应解决历史遗留的养老债务问题；通过立法将基本的养老费用改为保障税；通过立法强制要求企业建立年金制度；促进第三支柱的发展。
【摘要】养老保障体系的“三支柱”分别面向国家、企业和个人，其融资渠道分别为国家财政预算资金、企业缴税、个人存款储蓄。随着改革开放的深入推进，“三支柱”的责任和融资渠道开始出现了目标不明确的问题。应解决历史遗留的养老债务问题；通过立法将基本的养老费用改为保障税；通过立法强制要求企业建立年金制度；促进第三支柱的发展。
【关键词】养老保障 “三支柱” 改革完善
【中图分类号】 F840.67 【文献标识码】A
当前世界各国的养老保障体系都在从单一的体系建设发展为多支柱型的体系结构，我国也不例外。发生这种转变的主要原因是世界多国人口日渐老龄化，这种经济和社会现象给各国的公共养老保障体系带来了前所未有的支付危机，这也是养老保障体系从单一发展到“三支柱”结构的成因。
我国养老保障体系“三支柱”的基本功能和目标
养老保障体系第一支柱的责任主体是国家，主要的融资形式是通过国家税收来实现的，其功能为再分配。搭建第一支柱的主要目标是实现养老体系的共同保障，主要的管理形式是通过政府来进行公共管理。想要在这么庞大的人群基数中，有效地开展工作，就需要国家采取强制性的手段，通过最低养老保障的形式来实现第一支柱的功能。2017年底，国务院发布的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》明确指出，将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，划转比例统一为企业国有股权的10%。划转部分国有资本弥补企业职工基本养老保险基金缺口，这是我国政府增强基本养老保险制度可持续性的一项重大举措。
第二支柱的责任主体是企业，主要的融资形式是通过企业有调控的完全积累来实现的，其功能为储蓄。搭建第二支柱的主要目标是实现养老体系的共同保障，主要的管理形式是通过企业进行管理，通过职业年金计划的形式来实现第二支柱的功能。在国家财政紧张的情况下，企业成为了养老保障体系维持的重要力量，第二支柱的存在是为了有效缓解第一支柱在面对国家财政吃紧、人口老龄化加剧时所带来的压力，除此之外第二支柱的存在能够对退休者的生活水平进行改善，有效地调节好退休人员的生活水平。在第二支柱的发展过程中需要对退休人员的收入分配进行调节。
第三支柱的责任主体是个人，主要的融资形式是通过个人的完全积累来实现的，其功能为储蓄，主要的管理形式是通过相关机构来进行私营管理。与其他两个支柱的不同就在于，第三支柱的实施性质是自愿性的，通过个人储蓄计划或者购买商业养老保险来实现。2017年7月，国务院办公厅发布了《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，这意味着延税型商业养老保险登上历史舞台，也意味着多层次养老保障体系有了重大突破。
我国现行养老保障体系“三支柱”存在的问题及成因
一是基本养老保障的资金来源、融资方式与应该实现的目标具有不一致性。我国现行养老保障体系三支柱分别为基本养老保障、企业年金、个人储蓄养老保障。首先，养老保险资金的积累本该由政府、企业和个人共同负担，但在过去很长一段时间内，我国养老保险基金的资金积累主要来源于企业和个人的缴费，国家的责任主要体现在允许企业和个人缴费在税前列支。其次，基本养老保障体系执行过程中是由财政预算支出进行安排的，通过税收进行资金的统筹，主要目的是实现收入的再分配，推动社会的公平发展。而企业年金由各个企业来单独统筹，地区差别和行业差别造成了企业年金的差距较大；此外，由于我国长期以来实行企业自愿建立年金制度，所以，大多数企业并没有建立企业年金制度。这在一定程度上，拉大了区域间行业间的养老保障水平。最后，个人储蓄一直居高不下，而我国购买商业保险的比例一直远低于国际水平，这对于提高养老保障水平，构建多层次养老保障体系来说无疑是个障碍。
二是我国的年金发展目标和企业的年金建立方式存在不一致性。我国的“三支柱”养老体系虽然实施了很长时间，但在实际的实施过程中，企业年金的发展非常缓慢，而目前第二支柱已经成为了我国养老保体系中的中坚力量，如果还通过自愿性的原则将很难实现第二支柱的建设目标。实践证明，目前企业年金比较可观的大多是石油、电力等具有一定垄断性质的大企业，大部分的中小企业的年金计划建立情况不容乐观，这说明企业年金的自愿性质已经不适合当前的第二支柱的发展形式，需要及时调整。
三是第三支柱的个人养老储蓄计划在养老保障体系中的作用没有充分发挥，甚至几乎陷入了停滞的局面。政府和相关机构一直没有出台专门的政策扶持，导致个人储蓄行为逐渐演变成了养老储蓄，这使我国的的养老保障“三支柱”体系失去了重要的辅助性资金来源渠道。
改革我国养老保障体系“三支柱”结构的建议
首先，解决历史遗留的养老债务问题。随着我国经济的发展，我国城镇的养老保障体系出现了隐形债务，需要及时解决，未来隐形债务对国家财政的发展的影响还会扩大。当前我国养老保障体系的主要资金来源还没有得到明确的落实，并且历史发展过程中也没有对遗留下来的债务进行偿还，这就需要解决新旧养老体系的对接问题，要将养老保障体系下的养老金责任进行明确划分。对历史发展过程中出现的养老金债务，要建立起专门的财政专项资金进行解决。此外，还可以发行债券进行资金筹集加以解决，用养老保障资金的增值部分进行偿还。
其次，通过立法将基本的养老费用改为保障税。这种改变主要是为了让其与第一支柱的功能和性质保持一致性，从根本上增强养老保障资金的刚性筹集，解决现存的层次不明确的问题，同时养老保障税的征收主体要面向所有的注册企业，税率的制定不能太高，具体还要通过详细的计算，这样的征税原则能够减少企业的资金负担，同时保证资金来源的充足。收费改为征税是在当前我国的市场经济发展形势下，对政府的收入进行规范的主要趋势和必然要求。
再次，通过立法强制性要求企业建立年金制度。根据国外的养老保障体系的企业年金建设，有着强制性、准强制性和自愿性三种，也就是说在落实的过程中可以采用自愿和强制相结合的方式来要求企业建立年金。当前，我国的经济体制和企业年金发展过程中存在着很多问题，我国的私营企业比较多，中小企业在发展过程中建立年金制度是十分必要的，这就意味着我国亟须强制性制度保障企业年金落实到位。2017年底，人社部、财政部联合印发《企业年金办法》明确指出，企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自主建立的补充养老保险制度。从自愿到自主，这意味着我国企业年金的发展迎来了新的发展契机。企业年金的建立对很多企业来讲是一项经济负担，所以，对大多数企业来说，应以准强制性或强制性手段建立企业年金制度。具体实施时，应参照我国企业年金的最低标准，结合企业自身运营和盈利情况自行建立，满足企业年金的灵活性发展要求。
最后，促进第三支柱的发展。我国的储蓄率很高，政府只需要制定好相应的扶持政策，就能够大力促进第三支柱快速发展。一方面，对于储蓄用以养老来说，市场金融机构可开设养老储蓄的专户，定期储蓄的利率进行一定上调。另一方面，大力发展商业保险。倡导保险企业优化商业保险产品内容，扩大赔付范围并提升赔付额度，在社会上形成商业保险可信可买的氛围。总之，多管齐下促进养老保障的第三支柱健康发展。
（作者为湖北省社会科学院副研究员）
【参考文献】
① [德]沃尔夫冈·查普夫著，陈黎、陆宏成译：《现代化与社会转型》，北京：社科文献出版社，2000年。
②邓正来、[英] J.C.亚历山大编：《国家与市民社会》，北京：中央编译出版社，2002年。
责编/陈楠 宋睿宸 美编/于珊
