养老院审批降门槛

    近日，民政部发出通知，要求各级民政部门不再受理养老机构设立许可申请，这也就意味着今后开办养老院，将不再需要民政部门审批。“取消养老机构设立许可后，设立民办公益性养老机构，依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，依法向县级以上地方政府民政部门申请社会服务机构登记。”

    有养老产业业内人士认为，取消养老机构设立许可，全面放开养老服务市场，有利于促进更多社会力量投身于养老事业和养老产业，有效缓解人口老龄化带来的养老需求压力。

    在放宽养老市场准入后，可以预见的是，有一大批养老机构或将诞生。对此，山东省金乡县民政局社会福利科科长沈娟在接受《民生周刊》记者采访时表示，取消许可制度，并不意味着不符合标准也可以办养老院，他们同样需要接受相关部门的监管。

    养老机构设立从“许可”变成“登记”，从“严进”调整为“宽进、严管”，“这对各个相关职能部门加强与完善事中事后监管机制提出更高的要求。”沈娟说。

    调整变化大

    养老机构有其特殊性，此前，要经营养老机构，仅有工商营业执照是不够的。

    《民生周刊》记者了解到，为促进养老机构健康发展，民政部于2013年6月公布了《养老机构设立许可办法》。其中，对设立养老机构，提出了包括“有符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地”等在内的6个条件。

    有分析对此指出，实行养老机构设立许可模式，是一种前置性审批程序，通过标准化和规范化的准入条件限制，提高了投资准入的门槛，也降低了进入银发行业的效率，极大地挫伤了资本进入养老产业的信心和勇气。

    沈娟告诉记者，金乡县近年来仅增设了一家民营养老机构，“并不是金乡县的养老市场不需要，而是此前严苛的准入许可制度，让许多社会资本望而却步。”

    事实上，目前我国正面临养老服务供给缺口较大的事实。有数据显示，截至2017年底，我国60周岁及以上人口2.41亿人，占总人口比例高达17.3%，但是全国各类养老床位合计744.8万张，每千名老年人拥有养老床位仅30.9张，与2.41亿这一庞大的老年人口数相比，特别是与4000多万失能半失能老年人的需求相比，总量仍然存在较大的缺口。

    因此，有观点认为，养老机构设立许可制度，有“前期把关”的优越性，有助于解决资本进入“基因性缺陷”的短板，并以审谨性和严格性来体现行业的特殊性。

    然而，严进的认识错觉容易形成路径依赖，并对后续的管理带来极大的影响，结果往往“重前期审批，轻后续管理”，养老机构尤其是民营养老机构往往问题较多，乱象横生。同时，为了获得一张准入的“身份证”，各种暗箱操作和权力寻租也会滋生蔓延，“特许性管理”则往往遗患无穷。

    一时间，取消养老机构设立许可，已经成为业界的共识。

    注重“过程管理”

    如今，取消养老机构设立许可已成为现实。市场放开了，门槛降低了。于是，有人提出质疑，担心一旦“开闸放水”，势必“洪水泛滥”。也有人认为，只要后续监管措施跟得上，再加上市场自身功能的发挥，市场主体依然遵循着诚实守法的边界，市场秩序就不会变得混乱不堪，可以保持着最基本的稳定。

    据了解，民政部此次发出的通知明确强调，要加强养老机构事中事后监管，创新养老机构管理方式，推动建立养老机构综合监管制度，并要求各地探索建立健全养老服务信用评价、守信激励、失信惩戒等信用管理制度。

    “所以说，不是市场放开，我们就不管理了，反而是要下更大的力气来监管。”在金乡县民政局工作多年的沈娟告诉记者，接下来，当地民政部门会联合消防、卫计委、食药监等部门联合检查监管。

    中国社科院社会学所研究员唐钧曾对媒体表示，“取消设立许可”是把以往严防死守的“入围门槛”降低了，今后的重点在于养老机构日常经营活动中的“过程管理”。所谓“过程管理”，从宏观层面说，是各级各类政府部门以及政府委托的第三方从外部进行的评估、管理和监督，从中观和微观层面，是养老机构与工作人员的监督管理和自律。

    从政府治理思路与改革创新层面来看，也有相关人士认为，养老许可改为备案登记是我国政府治理思路的重大转变，也是对简政放权政策的具体落实。以此为切入点的治理转型，必然会激活一池春水，最终成为惠及民生的善策，并为其他领域的改革提供思路和借鉴。

    政府仍需提供基本养老服务

    “民办公益性养老机构需要在民政部门登记备案，而营利性民办养老机构仅需在工商部门登记即可，这就加大了民政部门的监管难度，可能会出现有些民办养老院都开业了，民政部门却不知道它存在的情况。”沈娟对此有所担心。

    记者在采访时，也有受访者提出了他们的担忧，取消设立许可，相当于将养老行业更多地交给了市场，可是那些由于服务质量不高而被市场淘汰的养老机构，它们一旦倒闭，已经入住的老人该何去何从？类似诸多监管难题，还需要相关监管部门认真对待。

    尽管养老机构将会随着政策的调整，如雨后春笋般涌现，但是“市场之手也会失灵，这在农村或偏远地区最为明显”。有业内人士表示，营利性养老机构根本无法进入农村，“他们也不想进入农村市场。”

    所以，民政部政策研究中心主任王杰秀认为，对于农村和偏远地区等市场不愿提供和无力提供服务的地区，以及为失智老人提供养老服务等市场不愿进入的领域，政府应该提供基本养老服务。他认为，我国在推进养老服务社会化时，应始终保有一部分公办公营养老机构，确保为特困老人等特殊群体提供福利性养老服务。