农地流转三十年

    “有些地方对工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地、林地监管不力，用途上存在‘非粮化’、‘非农化’和‘非林化’的问题。”

    土地流转，从1984年首个相关中央文件出台至今30年，其发展迅速令人吃惊。在二、三产业吸纳一半农村劳动力、城镇化大面积铺开的今天，土地流转也从当初的一种辅助形式，转变为我国农业进一步发展的必由之路。

    小岗村的新“冒险”

    1978年的一天，在有“中国农村改革发源地”之称的安徽省滁州市小岗村，18户村民冒着坐牢的危险，在“大包干”协议上按下了手印。这些村民也许不会想到，30年后，他们会亲手将当初冒险分了的田又合并到了一起。

    2001年时，河北省张家口市长江村村民租用了小岗村79亩分散土地种植葡萄，首次将“土地流转”的概念引入小岗村。但缺乏经验的小岗村并没有将流转的土地集中起来，造成了长江村村民经营土地分散、难统一管理。3年后，长江村村民因此离开小岗村。

    如何更合理地流转土地，成为摆在小岗村面前的一道考题。

    长江村的“经营者”离开之后，小岗村村民开始了漫长的摸索。2004年，村民严德友接手了长江村的土地经营权，成立了葡萄协会，开始了土地流转基础上的规模种植、合作经营。上了规模后，小岗村所在的小溪河镇政府开始对其进行大力补贴。“只有经营上了一定规模，才会得到政府或金融部门的支持。”镇政府工作人员解释道。

    “过去我们冒险分了田，现在却要回到‘大集体’，这不是搞倒退吗？”当年“大包干”的带头人、小岗村前任村支书严宏昌问自己。

    2008年3月，小岗村村委会针对土地流转进行了全村摸底调查，结果同意将土地集中起来的村民达到八成。

    2008年8月，时任中共中央总书记的胡锦涛来到小岗村，与村民共商农村改革发展大计。在谈话中胡锦涛表示，不仅现有土地承包关系要保持长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，也要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

    胡锦涛的考察意味着，小岗村这个曾经的农村改革先锋，又成为新一轮农村改革的“弄潮儿”。这一次的改革，核心是以土地流转促进农业规模经营、合作经营。

    “合作社是新型经营形式，只有规模生产、集约经营才能提高生产力。”总书记的到来，让村干部沈浩兴奋不已，“特别是胡总书记来小岗，一方面是对我们工作和探索的认可,另一方面也给‘小岗’这块金字招牌镀了厚厚的一层金。我们要充分利用这个招牌发展自我，小岗的历史使命还没完成！”

    严宏昌却不这么认为，“1978年改革的争论还没有停止，新一轮的争论又来了。”作为“大包干”带头人，严宏昌对重新集中土地有自己的顾虑，“如果把地‘收回去’，再要拿回来就难了，农民到时候是不是一点靠头都没有了？”

    事实上，村里不少人认为，将土地流转出去是一次新的冒险，“流转出去了，会不会拿不回来了？”

    从分田到户到土地流转

    1981年10月，中共中央《全国农村工作会议纪要》明确肯定了包产到户、包干到户是社会主义集体经济的生产责任制。

    随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了自主经营土地的权利。各种专业经营户的发展使一部分农民意欲离开土地，同时一部分种田能手又想多种土地，土地的转包、转让开始在一些地方出现并逐渐增多。

    1984年，《福建论坛》发表了一篇名为《土地转包经济处理方式调查》的报道。该调查显示，福建省当时的土地转包方式主要分为三种：联营式、有偿转让式和无偿转让式。福建省宁德市霞浦县1983年转包土地的农户已占全县总农户的4%，转包土地总面积已占到耕地面积的2.6%。

    这只是冰山一角。为了顺应潮流，1984年的中央“一号文件”要求帮助农民在家庭经营的基础上扩大生产规模、提高经济效益。这是《民生周刊》记者找到的首个关于土地流转的中央文件。

    1993年，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。

    除了文件的鼓励外，城市建设也成为农民离土进城的重要客观原因。此外，农民的市场意识日益增强，一些经济发达地区的土地流转和集中速度明显加快。

    2002年《农村土地承包法》颁布之前，全国人大常委会执法组进行过一次全国性调查。调查显示，当时全国农村土地承包经营权流转面积约占承包地面积的4.44%。在经济发展较快的地区，土地承包经营权流转面积较大、比例较高，如苏州市已达到25.3%，福建省龙海市达35%，广东省有157万农户进行了土地承包经营权的流转，占土地承包户总数的14.7%。

    针对这些实际情况，《农村土地承包法》明确了通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其它方式流转。

    2005年1月，农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了可操作性规定。

    2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》下发，其中提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场……”

    “流”走的耕地

    30年间，土地流转的发展迅速令人吃惊。

    根据全国人大常委会执法组最新的农村土地承包法执法检查报告（2011），截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2％。

    但同时，随着土地流转的发展，也呈现出一系列乱象。其中农用地流转“非粮化”、“非农化”和“非林化”现象，因直接威胁到我国18亿亩耕地“红线”和粮食供给安全等，成为土地流转乱象中最受关注的问题。

    全国人大常委会副委员长乌云其木格在2011年12月28日代表全国人大常委会执法检查组作农村土地承包法执法检查报告时表示，尽管农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的贯彻落实取得了积极成效，但仍存在一些带有普遍性的问题。稳定农村土地承包关系面临的新情况需要研究解决。

    “有些地方对工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地、林地监管不力，用途上存在‘非粮化’、‘非农化’和‘非林化’的问题。在一些地方还存在着土地撂荒现象。”乌云其木格在会上表示。

    事实上，这一情况并非2011年才浮出水面。早在2004年之前，农用地流转“非粮化”、“非农化”和“非林化”现象就已经非常突出。就此，2004年国务院下发了《深化改革严格土地管理的决定》，其中提出“土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设、圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。”

    《决定》还特别就基本农田被非法占用和改变用途问题做出了强调：“基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的‘红线’……禁止以建设‘现代农业园区’或者‘设施农业’等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。”

    去除窠臼进行时

    “流转出去了，会不会拿不回来了？”小岗村民的担心，并不是个别现象。目前为止，土地承包经营权并没有得到很好的法律保障。

    在2011年国土资源部联合财政部、农业部下发的文件中，是这样描述农村集体土地确权现状的：“受当时条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央的要求和农村经济社会发展的现实需求不相适应。”

    这种长期存在的窠臼，在2010年后逐渐开始化解。2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。 

    2012年12月，国土资源部表示，农村集体土地确权登记发证工作进入到整体验收阶段，我国农村集体土地确权登记发证将在2012年底基本完成，2013年9月30日前完成全国验收。加快推进农村集体土地登记发证，依法确认和保障农民土地物权，将把农民与土地物权紧密联系起来，可以有效确立农民与集体、农民与土地长期稳定的产权关系，进而形成产权明晰的农村集体产权制度。

    “就是要为农民颁发一张更具有法律效力的土地承包经营权证书。”国务院发展研究中心副主任韩俊这样总结。