伤不起的土地流转

    强制流转土地带来的后果是，农民失去土地后找不到新的生计，可能成为无地、无工作、无社保的“三无”农民，进而引发新的社会问题。

    政策在制定或执行过程中，恰恰忽视了农民在土地流转时的权益分配，这助长了城镇化推进过程中，一些不和谐因素的抬头。

    如果不是房东随意丢掉的一份报纸，来京务工的河北迁安籍农民高贺似乎早已忘记，因土地流转，他所在的村子曾经历一场不大不小的风波。而点醒他的这篇报道，恰与2012年年末在京召开的中央农村工作会议有关。

    有消息称，本次会议重点是研究加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力，全面部署当前和今后一段时期的农业农村工作。

    有观点认为，会议提出的“确保土地承包经营权”，是继十八大提出构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系总体要求之后，中央为解决“三农”问题找到的一个切点。

    此次会议明确强调，充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转、承包土地。这是一条底线，且要守住这条底线。

    易庄个案

    高贺本是迁安易庄村的村民，在家排行最小，往上还有一兄一姐。因有木工手艺，2005年开始，高贺的父亲便带着大哥远赴河南安阳一带承揽家装类的小工程，大姐则在唐山做家政服务。

    两年前，他和留守在村里的母亲、大嫂一起打理家中承包的5亩水浇田，“一般的年景，一亩地一年下来能有1000多块钱的收入。” 

    2009年咋暖还寒时，村里开始流传一种说法，称有大企业要来这里投资建厂，但并不清楚具体是什么企业。而同样的消息也在周边几个村子不胫而走。

    时令不等人。播种条件具备后，村里每家每户开始投入生产，“大企业建厂”之说也就没人再提了。

    那年夏天，高贺的母亲突发脑淤血被送医救治，转危为安后接受住院治疗。为了照顾母亲，他和大嫂轮流守在病床前，地里的庄稼几近撂荒。

    就在此时，村里一位种粮大户对外宣称，自家地每亩打出1300多元的粮食已经不成问题。在高贺眼里，这位种粮大户是有本事的人，地种得好，在城里还买了楼。

    之后，易庄村村民迎来了一个“多事之秋”。

    母亲病愈出院后，村干部就来到高贺家里传达上级指令，说易庄、白庄、南丘几个村的大部分土地要流转给企业建厂，让高家人在一份土地流转协议书上签字。至于建什么厂子，高贺说他问过，村干部先是不让问，几经犹豫后只说了句“是一个很大的农业项目”。

    很快，远在河南的高父打回电话，说土地流转在河南也有，“只要村里人都同意，补偿款给得合理，就转吧。”

    但事非人愿。按照高贺的说法，当时流转协议中规定，每年每亩水浇地流转款1000元，旱地每亩每年600元。看似旱涝保收的一纸“契约”，在几个村的村民心底却像强制卖地。

    “村里人都认为，补偿款给得不合理。当时，有懂中央政策精神的村民代表还安慰大家说，土地流转的原则是‘自愿’，自己不同意的话，上级是不会强行让你流转的。”

    没过多久，村民发现，这种名义上以自愿为前提的土地流转实际上已经走了调。

    “你不签字能行吗？人家逼着你签。”高贺说，“起初村里、镇里干部的态度还可以，凡事商量着来，后来却搞起了株连制。村小学有位李老师，因为他爱人不在流转协议上签字，就被校长撵回家去‘做工作’，如果再不签字就不让她上班了。”

    类似的情况也同样发生在柏庄、南丘等几个村。更多村民加入到抵制“流转”的队伍中，他们开始利用各种渠道表达自己的不满。“白庄村的村民还分了工，有负责上访告状的，有负责联系电视台的。”高贺说。

    尽管如此，施工方还是在“流转”而来的土地上圈起了三米高的围墙。

    “非农化”暗疮

    高贺后来才知道，实际上，所谓的大企业要建的并非农业项目，而是一座钢厂。

    “好好的一片土地真要建起钢厂，以后受牵连的还是老百姓，光污染就够村民受的。”高贺认为，这是当时村民极力反对土地流转的最直接原因。

    对此，《民生周刊》记者联系到一位知情人士。据其回忆，2009年8月，河北某钢铁集团以筹建大型现代化养鸡场为由，拟占用上述几个村的3600亩土地作为建设用地，其中集体土地2500亩、农民承包土地1100亩。

    “而所谓的‘流转’，实际上是当地假借政策之名，变相租占农业用地。”这位知情人透露，按照当地政府对企业的承诺，企业可以先与村委会签订一份租用地协议，而后村委会再与农民签订土地流转协议。待流转工作全部完成后，企业将“租金”分期交给各村村委会。

    至此，又一个问号被划出。钢厂是一个典型的工业项目，依据《土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设、 需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。既然如此，这家钢铁集团为什么要将新项目选址在农用地上？又为何要借用“养鸡场”之名呢？

    上海亚太律师事务所律师陆欣认为，项目建设所占用的土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。也就是说，如果上述项目还在原址建设，那么几个村的农业用地必须依法先进行“转制”，即转为建设用地。

    “但前提是，项目选址必须符合土地利用总体规划。”陆欣解释说，在土地利用总体规划确定的市、村庄和集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划，分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。 

    在对易庄村的情况进行分析后，陆欣认为，当时，该企业之所以把厂址选在农村土地上，一是想绕过国土部门的用地监管，简化或者规避用地审批手续，做到快速施工、快速投产，尽早收回投资成本；二是逃避应缴的土地出让金，减少用地成本。

    对于为什么要用养鸡场项目之名去掩盖钢厂项目，陆律师认为，这也是问题的本源。“中央推进土地流转的目的是要实现农业规模经营，提高农业生产效率，建设现代农业。因此，流转出的土地必须保证其农业用途不变。也就是说，你建的必须是农业项目。”

    他认为，这个案例足以说明，当年该企业用养鸡场项目占地虽然利用了流转政策的概念，但实际上损害了农民的土地承包经营权。

    陆欣甚至断言，在该企业整个跑马圈地的过程中，基层政府实则起到了助推作用。

    农民的恐惧

    事实上，农村土地流转是在我国城镇化进程不断加快、大量农村人口向城市流动的大背景下出现的，是农村家庭承包的土地通过合法形式将经营权转给其他农户或其他经济组织的行为。

    有数据显示，十七届三中全会之后，我国农村土地流转进展迅速。2011年上半年，全国土地承包经营权流转面积达到2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%。

    在此过程中，尽管中央反复提出要在坚持“依法、自愿、有偿”的原则上稳妥推进土地流转，但实际上，处在弱势地位的农民群体往往面对的是处于强势地位的基层政府、尚存依附关系的农业企业，甚至是实力雄厚的非农企业。在这种权益失衡的局面下，政策落实在下游环节中走调成为必然。

    2008年，位于江省中部的淮安市批准建设了一个生态旅游服务中心项目，有报道载明，用于项目建设使用的绝大部分土地，是当地政府以经营权流转之名从农民手中征用的。

    值得一提的是，为了让农民“自愿流转”这些土地，当地实行了“先拆房、后流转土地”的办法。许多被拆了房的村民在稻谷收割后不得不搬到了远离土地的出租房里。一两年后，他们搬到了集中安置房，而集中安置房离他们承包的土地依然很远。耕种不便加之村里不让播种，土地自然只能“流转”出去。

    在拆迁过程中，当地有关负责人说，村民有集体性质拆迁和国有土地性质拆迁两种选择。按照所谓国有土地性质拆迁，农民可以拿到更多的补偿金。

    2011年下半年，《民生周刊》记者在黑龙江、河北、河南、山东4省部分地区调研发现，手中拥有10亩以上土地的农民实际上并不情愿将其流转出去。一方面，流转过程中尚存的乱象使农民对土地的依附心理趋于强势；另一方面，农民对转出去的土地在收益保障上没有预知。

    对另外一些农民而言，随着网络化的无盲点覆盖，他们已经掌握了用科学技术指导农业种植的基本技能，有能力更好地耕种自己的土地；而受物价上涨、土地附加值增加等因素的影响，他们担心土地在流转出去之后，收益会低于自己耕种或存有土地所获得的总体收益。

    而更为普遍的一种心理是，绝大多数农民拥有恋土情节，认为拥有土地实际上是一种安全保障。

    “城下之盟”后患

    对于上述现象，复旦大学经济学院教授焦必方在分析时指出，我国过去30年的城市化路径是建立在低成本土地基础上的一种粗放性扩张。

    他认为，城镇化最重要的载体是土地，而这种低成本粗放扩张是以损害农民权益为代价的。农民交付出土地，却没有享受到土地增值带来的收益。政策在制定或执行过程中，恰恰忽视了农民在土地流转时的权益分配，这助长了城镇化推进过程中，一些不和谐因素的抬头。

    不仅如此，此前业内也表现出前所未有的忧虑：土地是农民积累原始资金最快捷的方式，虽然农民拥有了土地流转权，但如果迫于自身经济压力急于兑现，甚至是在不了解市场定价、信息不对称的情况下将土地低价转让，其结果将是农民失去最后的保障，沦为无钱、无地、无工作的“三无”农民。

    著名评论员李星文此前发文表示，农村土地流转意味着生产资源的再分配，如果遵循自觉自愿原则公平有序地进行，它就是一件好事；但如果流转的过程中带有强制或者诱骗的性质，夹杂了某些人侵吞别人利益的私心，它也可能荒腔走板。

    他担心，对于那些以种地为生、本不想流转土地的农民，有的可能会被强势经济组织逼着签下“城下之盟”。一段时间之后，失去土地而又找不到新的生计，他们就可能成为赤贫的流民。

    “开始时，失地的人还不多，但土地流转是个动态的过程，拥有较多土地的人倾向于拥有更多的土地，土地整合的规模越滚越大，失地农民将数量倍增。”李星文说。

    分享政策红利

    高贺告诉《民生周刊》记者，现在，他们村里的年轻人都不太情愿在家务农，如果流转政策能够不走样地深入基层、落实到农村，很多农民愿意从土地中“解放”出来。

    有农业部官员在分析、解读今年中央农村工作会议精神时透露，今后，中央将扩大农村土地承包经营权登记试点范围，争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。同时，中央还将加快推进农村土地承包经营权流转管理和服务体系建设，探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入制度。

    国土资源部副部长王世元认为，推进农村土地管理制度改革的要求是明晰土地产权，为农村改革发展顺利进行创造基础保障。

    有评论指出，“农村集体土地确权登记”是保护农民土地权益、深化土地制度改革的基础。未来农民可以像市民一样拿到属于自己的土地证，这对农民来说是一份政策红利。

    来自国土资源部的数据显示，截至去年10月底，全国农村集体土地所有权确权登记颁证率达到86％。天津、海南、安徽、广西等地发证率达到95％以上。

    “今后要进一步明确土地承包经营权的物权性质，将土地要素与产业资本、农业企业有效联系起来；进一步完善农村集体土地使用权能，探索农村集体建设用地有偿使用制度，显化土地资产价值。”王世元说。