低保退出机制之困

    2010年底，民政部布置的全国性低保认定大排查告一段落，各地对城市低保户进行了一轮地毯式排查，使不符合低保条件的人员应退尽退。截至目前，民政部虽尚未公布清退低保户的具体人数，但根据现有的媒体报道，已经能看出“伪低保”的规模和低保退出机制困境的端倪。

    据2011年9月4日新华网报道，河南省农村低保被冒领现象严重。河南省境内仅沈丘县、泌阳县、舞阳县、鄢陵县、许昌县五县，就取消4.35万名不符合规定的“伪低保户”，数目之多让人瞠目结舌。

    与此同时，据江西省民政厅发布的最新消息，江西省去年共对3万多名基层干部亲属进行备案登记，取消不符合低保资格的干部亲属7000多人；湖南省益阳市共清退不符合条件的低保对象4569人；而安徽省合肥市享受低保人数则从2006年的12万人左右，缩减到目前的48000多人；《人民日报》10月19日报道，内蒙古齐齐哈尔近日又清退近9000名“伪低保”者。

    流动标签难流动

    “低保”本应是个流动标签，一朝享受低保不代表能永远享受下去。但低保资格核实的困顿局面导致流动标签难以流动。

    据媒体报道，在齐齐哈尔市建华区，低保中心主任向媒体坦言，建华区的黎明村原来有49户低保户共计60余人。起初这些人完全符合低保标准，但是由于某企业在村中做公益，每月给每位村民发放一定额度的现金救助，使一些低保家庭经济状况明显改善，超出低保标准，低保中心工作人员按规定取消了其低保资格。结果导致这其中的10多户人还在不停地上访，认为工作人员非法取消了他们的低保资格。

    各地清查低保工作并不顺利，有时候因为要取得关于房产、车辆方面的信息，牵涉到房屋管理处等非民政部门的时候，就需要反复协调，工作难度可想而知。“从最近的检查以及国家审计署对部分地区低保工作审计反馈的情况看，还存在低保对象认定不够准确的现象，个别地方还相当突出。”民政部社会救助司城市处处长刘喜堂证实了这一情况。

    就在各地排查“伪低保”的同时，不断有困难群众陆续申请到了低保。中国人民大学劳动人事学院韩克庆副教授在对1000多人进行调查中发现，一些人并不讳言吃低保需要打点的现实。类似的“人情保”、“关系保”在全国各地层出不穷。

    《河南日报》8月26日报道，在河南省方城县四里店乡郭沟村，村民低保金被村支书冒领两年，光山县斛山乡的村民组长和村干部家属也都办上了低保。一位村民反映；“能申请到低保说明家里在当地是‘有头有脸’的。低保办谁不办谁，村干部说了算，有关系的好办，没有关系的家庭再困难也办不来。”

    民政部最近的工作部署中要求，进一步加强城市低保对象认定工作，并将有价证券、存款、房、车等财产作为认定低保的重要依据。但实际上，准确定位和核查低保享受对象，一直以来是困扰民政部门的难题。记者调查了解，我国尚未建立起与现实需要相适应的金融信用体制和居民个人收入申报制度，个人收入和金融资产不公开透明，个人所得税制度也不完善，缺乏有效的收入监控和调查统计手段。

    一般审查的具体工作要靠手工方式进行。对一些有存款、有价证券及实际家庭收入高而无固定职业以及长期外出、申请享受城市低保的家庭和已经享受低保的家庭，核定其实际情况较为困难。

    有民政干部反映，去用人单位了解低保申请人收入常常遭拒，用人单位甚至为低保申请人开具虚假的收入证明。由于对用人单位没有监督约束机制，民政干部开展家庭调查工作更难，低保人员可以这个月有收入，下个月没收入。

    破除“贫困陷阱”

    值得一提的是，我国的社会救助标准一直偏低，本来不可能也不应该产生“贫困陷阱”、“福利依赖”的现象。在《中国社会保障改革与发展战略调查报告》中显示，由于低保标准偏低，各地的低保对象只要有劳动能力，都在想尽办法私下从事灵活就业或者自由劳动的方式来增加家庭收入。因此，我国的低保对象从总体上来讲，不仅不是“懒惰”的群体，恰恰相反，大多数是十分勤劳的。

    不合理的激励机制使受助人口退出机制不畅，部分低保对象长期沉淀下来，形成所谓的“贫困陷阱”。即使在部分受助对象经济状况发生改善之后，由于缺乏必要的监督和核查机制，亦容易使其延续成一种长期的福利待遇，产生所谓的“福利依赖”现象。

    针对很少有群众愿意主动脱离低保行列这一问题，中国社会保障研究中心主任郑功成教授做了一个分析：一方面是一部分困难家庭的脱贫能力非常的薄弱，他们的劳动能力或者收益状况确实不能促使其摆脱贫困。另一方面主要是现行救助制度确实存在着不利于激励受助对象通过公开劳动增收和退出低保行列的因素，即多重救助的简单叠加和劳动所得对救助待遇的简单替代，是造成这些现象的根本原因。

    此外，民政部门作为社会救助的主管部门，未能及时对整个社会救助制度进行有效地监督管理，社会救助整体效能低下一直备受诟病。采访中，一位多年从事民政工作的工作人员感叹道：“社会救助涉及的部门太多，没有统一的管理部门，经常是政策与政策之间、部门与部门之间、政府与社会之间分割与脱节，交叉重叠与残缺漏洞现象并存。多种救助、重复救助、救助遗漏都处于无序状态，怎么会不造成社会救助资源浪费？”

    今年3月份在北京召开的的全国社会保障研讨会中，社会救助不再是传统意义上的“扶危济困”的问题再次被强调。新型的社会救助与公共服务型政府建设、中国特色的福利社会、有利于科学发展的税制的构建、收入分配改革、社会领域的改革等重大转型课题紧密联系在一起。

    如今，这些方面都在逐渐破题，并且不断增加新的内容，相应的社会救助的项目也会日益增多。郑功成认为：“最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展，是真正免除全体国民生存危机的机制保证。但这一制度的发展进程中，还面临着许多问题，从而迫切需要有相应的统筹规划。”

    “退出”的方向

    目前，各地对于社会的家庭经济收入调查的方法和内容各不相同，有的更是相差甚远，造成同一群体在不同地区享受不同待遇。 

    此前，江西省民政厅救助局相关官员介绍，他们每年都会对低保对象进行定期排查、入户调查，加强了与社保、工商等部门的互动，及时掌握低保对象退休、从业、死亡、户籍变动等信息，并作出相应处理。这期间，需要借助现有的信息网络平台，包括利用银行、税务、劳动保障、工商行政等部门的信息系统，依法强制性获取申请者和受助者的家庭财产和收入状况，结合个人申报，明确有关机构和个人在低保资格评估中的职责和义务。

    比如，劳动保障部门对有工作但其实际收入在最低工资以下的给予证明；工商部门对早夜市和正规市场的个体商户出具收入证明；税务部门应根据其交税情况，提供收入证明；金融、证券部门必要时应积极配合民政部门进行存款、证券交易等情况的调查。这牵涉到电子政务工程中破除部门障壁、实现信息共享的问题。民政部部长李立国已经表示，和银行、公安等多个部门启动联动核查，跨部门对家庭收入信息进行比对，更准确掌握个人收入及财产信息资料，这一方法将持续推广。