让救助跳跃“生死线”

    “2010年，中国共有8000多万人享受到低保、五保救助。其中，城市低保人数为2200多万，农村5200多万，五保户500多万。这8000万人相当于我们国家最贫困的人。”中国人民大学社会救助研究专家洪大用教授说。

    从1992年开始，洪大用开始了对中国贫困问题的研究，随着90年代初中国社会救助制度的逐步建立，他将研究重心转移到中国社会救助体系上来。2004年，他出版了《转型时期中国社会救助》，这本书也成为中国社会救助领域权威的研究成果。

    洪大用教授认为，在现有条件下，社会救助保障的往往是民众的最基本生存要求，也就是“保肚皮”，但人的基本尊严和发展的能力得不到保障。现在的救助标准并不能让他们摆脱贫困的状态，也很难使他们实现自我发展。“我们救助的目的不是让这群人一直在生死线上挣扎，而是让他跳跃生死线，摆脱贫困，这需要他有一定积累。”

    《民生周刊》：现有的社会救助制度是如何建立起来的？

    洪大用：传统的社会救济制度向现在的社会救助制度转变，大约是在90年代初期。1993年上海的最低生活保障试点是一个标志性事件。从那以后，为了配合城市的国有体制改革和市场经济体制建设，在城市相应地发展出了最低生活保障制度。

    经过1997年国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》发布；再到2007年，出台《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，应该说，目前现代意义上社会保障制度的重要组成部分——社会救助制度，在中国已经初步建立起来了。这套制度包括城市农村的最低生活保障、五保户救助，并以这两项救助为基础发展了一些配套的专项救助，包括医疗救助、教育救助、住房救助等；同时发展出一些应急的救助措施来应对突发性的疾病、家庭灾难、自然灾害以及救助流浪乞讨人员等等。

    《民生周刊》：您如何看待现在中国的社会救助制度？

    洪大用：虽然社会上对这项制度出现了这样那样的非议，比如低保户长期不能就业等，但是总体上看，我个人认为这项制度应该是中国社会保障制度中最有效的一项制度体系。我们不否认社会保险制度、社会福利体系、商业保险制度也在不断完善，但从成本最低、效果最明显、最直接让老百姓受益这三方面来说，社会救助制度是中国社会保障体系建设方面，最为成功的一项制度。

    《民生周刊》： 您对贫困问题的研究是从1992年开始的，您认为当下社会救助制度还存在哪些有待改善的问题？

    洪大用：现在主要还存在几方面的问题：

    第一，救助标准偏低。社会学上将收入在平均收入一半以下人的口称为贫困人口，在30%以下的为绝对贫困人口。2010年，全国城市平均低保金为平均收入的17%左右，全国农村平均低保金为平均收入的27%左右（如表1）。两方面平均低保金都没有超过绝对贫困收入标准，所以无论是农村还是城市，最低生活保障还有提高的空间。

    第二，选择标准存在问题。客观上，虽然我们发展出一些有特色的制度，包括三访、公布、社区监督、民主评议等，也发挥了一些作用，但因为社会在快速转型，人口流动很快，其实社区对于居民的家庭情况了解并不像以前那样深入，加上工作力量很有限，所以很难做到非常细致地审核。主观上，冒领、工作人员“优亲厚友”的情况也存在，在农村这种情况更严重一些。

    第三，社会救助的立法问题。《社会救助法》从2005年到现在，一直难产。可能立法者也有不同的考虑，比如财政的紧张、社会导向问题等等。但是不管怎么样，社会救助是现代社会保障制度的重要组成部分，应该得到法律的保障。直至目前，农村的最低生活保障都还没有得到法律的保障，还只是国务院的一个通知，到现在也没有出台条例。没有法律保障，制度难以系统、严格地执行。

    第四，在资金投入上，现状和制度相悖。社会救助到底是中央政府的责任还是地方政府的责任？在《城市居民最低生活保障条例》上明确社会救助是地方政府负责制，但实际上现在城市和农村的低保资金投入中，中央政府投入将近达到70%，地方政府的投入还很有限。这与现行的制度是相悖的。

    另外，救助实施中还存在一些细节问题。比如救助和就业指导没有挂钩、分类实施主力量薄弱等。

    《民生周刊》：现在社会救助体系已经基本建立，但是体系的完善上还存在哪些问题？

    洪大用：我个人最近关注的，是体系完善“六对关系”的问题：

    一是救助主体：政府和社会的互动合作。社会救助包括货币、实物救助和服务救助。政府在资金上有一定实力，但在提供社会服务上较薄弱；而社会力量在提供服务方面更加专业，却在资金上有很大缺口。所以，在救助主体上应该处理好政府和社会的关系，让这两个主体发挥出各自优势，扬长避短，合作救助。

    二是救助对象：选择型救助还是普惠型救助。目前，我们把目光集中在基本生活最困难的一部分人身上，这当然有它的合理性，比如现阶段财政资源紧张、识别贫困难度大，只能按照收入标准来识别等等。但也由于目光过分集中，政府为这群人提供了包括最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房救助等各项救助，反而造成了救助的叠加。

    应该意识到低收入的人未必是出现全面生活困难的人，收入还可以的人也未必生活上没有困难。严格意义上讲，只要社会成员出现需要救助的情况（花费大的病人、天灾等），他们就应该有机会获得救助。所以在政策制定的初衷上，应该选择普惠型的理念，而不是将目光集中在收入最低的那部分人身上。

    三是救助标准：要遵循生存标准还是发展标准。在现有的条件下，社会救助保障的往往是民众的最基本生存要求，但人的基本尊严和发展的能力得不到保障，现在的救助标准并不能让他们摆脱贫困的状态，也很难使他们实现自我发展。我们救助的目的不是让这群人一直在生死线上挣扎，而是让他跳跃生死线，摆脱贫困。

    我认为，在救助标准的制定上，既要有科学的测算，也应有价值的追求——我们救助的目的是为了让受救助者发展，也就是尽量做到“助人自助”。

    四是救助内容：货币救助还是实物、服务救助。现在我国的救助内容还是以货币为主，实物、服务的救助是很不充分的。实际上货币救助也会存在效果不理想的情况，比如给一个习惯挥霍的低保对象发钱，这些钱对保障生活往往起不到理想作用。

    实物救助上，现在西方社会普遍流行发食物券，以保障低保对象的食物需求，这样一来无论是物价波动还是别的原因，都能保证“吃穿得上”。除了实物救助之外，还应该提供一定的社会服务，比如提供个性化的就业指导等，根据对象的实际需求来提供社会服务。总之，救助内容应该多样化，以满足不同人群的实际需求。

    五是救助效果：社会排斥还是社会融入。救助的结果到底是令救助对象不断地边缘化、受排斥，还是融入社会、渐渐进入社会主流？现在受救助对象往往对主流社会有很强的疏离感，被人贴上“吃低保的”标签，本身就有自卑情绪，加上低保标准不足以让这群人摆脱贫苦，就形成了一种恶性循环——低保对象长期在生死线上挣扎。这不是我们施行社会救助的目的，真正的目的应该是让其摆脱贫困，融入社会。因此应该树立正确的救助导向，也应该用救助实际产生的积极结果来评估救助制度。

    六是救助的依据问题：依靠政策还是法律。我个人倾向于依靠法律。立法了，无论是政府人事的更迭还是实际工作部门的变动，都不会影响到公民享受社会救助的权利。同时，法律也会规范各种救助主体的施助行为。更具有稳定性，也利于社会救助的长期发展。