包郑照　“民告官第一人”

    1988年的秋天，浙江省苍南县农民包郑照怎么也不会想到，他“讨个说法”的举动，竟然会演变成一场举世瞩目的官司；他更没想到，他那个被冠以“民告官第一案”的官司，竟然催生了我国《行政诉讼法》的诞生。 

    1985年，包郑照经批准，在苍南巴艚镇东面的河滩上建造了1座3层楼房，并办理了房屋产权登记。两年后，苍南县政府下发《关于强行拆除包郑照违章房屋的决定》，并调动300多人强行拆除了包郑照的房屋。时年61岁的包郑照，随后愤怒地将“县太爷”告上了法庭。 

    在诉状中，包郑照要求苍南县县长黄德余确认其房屋的合法性，赔偿其经济损失，并追究主要责任人的法律责任。但由于当时“民告官”无法可依，法院因而没有受理。倔强的包老汉并未作罢，而是向浙江省第四律师事务所的青年律师楼献求助。1988年2月，浙江省高级人民法院指定温州市中级人民法院受理此案。 

    在当时，县长被告上法庭，是一件“影响人民政府形象”的“丑事”，甚至“会直接影响一级党委、政府的威望和今后的工作”，因而，苍南县两大领导班子80%的同志反对县长黄德余出庭应诉。然而，黄德余却说：“要负责任，要敢于跟群众面对面。我觉得我们当领导的，首先要解决一个基本的法律概念问题，即当被告并不一定是犯罪。这起案件的公开审理，如果有利于法制建设的话，那么我愿意成为试验品。” 

    1988年8月25日，温州市中级人民法院开审此案。《人民日报》、新华社、中央人民广播电台等26家新闻单位的近50名记者，齐聚在当时充当临时审判庭的苍南电影院内。能容纳千人的电影院内几乎座无虚席。 

    “县长当被告”是前所未有的奇闻，黄德余本人倒是十分坦然。当天，他赶到庭审现场门口时，知情的记者说：“他是县长！”黄德余却说：“我是被告、被告！” 

    法庭上，包郑照的律师出示71份证据，发表了3万余字的代理词；黄德余的律师也发表了16页的代理词，庭审一直持续到当晚10点。3天后，一审判决认定，包郑照的建房手续未经水利部门同意，属于手续不全，苍南县政府对其进行强行拆除，是有法律依据的。 

    包郑照不服这一判决，向浙江省高院提出上诉。1988年12月，浙江省高院做出终审判决：驳回上诉，维持原判。多年后，楼律师回忆说：“现在想想输是必然的，因为当时是按民事案子审理此案的，原告承担了本不应承担的举证义务。” 

    以今天的专业眼光来看，该案的法律关系十分简单，审判条件也很简陋，法律理念和当事各方的焦虑甚至有些幼稚。但坚韧倔强的包郑照、挺身应诉的县长黄德余，却永远刻在了中国行政诉讼的起始点上。半年后的1989年，《行政诉讼法》颁布；1994年，《国家赔偿法》颁布；1996年，《行政处罚法》颁布；1999年，《行政复议法》颁布……从1990年《行政诉讼法》施行到2007年的18年间，像包郑照一样“民告官”的案件，全国法院共受理了128万余件，原告的胜诉率接近30%。这一切，都源自于20年前包郑照老汉那句倔强的“讨个说法”。