城市管理需知轻重

　　近两年，城市管理研究面临外界的多方位影响，传统城市管理已难以适应新形势的要求。一方面，传统的城市管理一般是针对单体城市，并且是封闭空间内进行研究。说其是封闭空间，是因为当时并没有将开放性、对外关系以及城市群的体系考虑在内。另一方面，传统城市管理是一个线性系统，统筹和管理方法比较机械，不能随机应变，加之传统城市管理是无所不包又无所专的综合管理，不仅使城市管理学科高度混合交叉，还导致城市管理事务权责不明晰，操作上遇到各种阻碍。那么，城市管理在新形势下会面临怎样的影响？

　　从区域发展战略设计来看，以区域和城市群为导向的发展并不适合城市管理。目前我国城市发展规划提出，城市群是城市发展的主体。我国的城市群类别是多层次的，差别非常鲜明，如果以这类城市群作为组织空间的基本形态，会有很多困难需要克服，而且很难克服。虽然说中国经济发展的要素开始扩张，跨地区要素的整合也有其合理性，但是区域过广反而让城市管理找不到抓手。同时，区域发展在支持诸多省份平衡化发展的同时，会导致“邻避效应”和“灯下黑”的问题。此外，几大区域发展战略亟需的是体制整合，而这却是城市管理极少涉及的领域。

　　从发展组织方式转型来看，短期内，新常态对城市管理的影响是弊大于利。新常态的理念其实是折衷主义的产物，自上而下的设计打破政府和企业的边界，形成大政府的状态，这是对市场体系的压缩，因此，在发展过程中，地方政府就会出现新一轮的问题。如果把各地方政府作为横坐标，中央政府、省政府、地方政府作为纵坐标来分析，横向上，由于缺乏统筹一体的财政税收体制，地方政府之间基本上是竞争关系；纵向上，每个区域发展战略都涉及数个省份，中央、省级、地方政府之间原本依靠转移支付就能完成的垂直政府间的和谐可能就被打破。即使因此开展顶层设计，也很难具备可操作性。

　　从生产与技术演化来看，城市管理可能从问题导向变成问题补救模式。在工业4.0时代，新技术推动零边际成本社会的发展模式逐步确立，但是零边际的发展模式在自上而下和自下而下两个方式都不明确的情况下，城市管理很难保障效果。

　　那么，中国城市在未来该如何发展？城市管理研究又有何轻重偏颇？

　　第一是广域管理。城市管理有四个关键节点：城市建成区管理、城乡统筹管理、大都市区管理、一体化区域管理。未来的广域管理会突破单体城市，这是一个趋势，但也会导致很多问题。比较城市管理和区域管理在本质上是两个不同的工具，在发展道路上，需时刻警醒。

　　第二是智慧管理，使城市管理个性化。具体来说，会让资源供需匹配效率提升，产生个性化、智能化互联网大生产平台，颠覆传统经济形态等等。但是如果将个性化管理置于城市群的体系中，可能会受到层级、等级关系的压迫，从而弱化其好的方面。因此，城市管理需要在个性和非个性之间寻找一个平衡点。

　　第三是协调治理，即城市管理联盟化。以京津冀协同发展为例，总结起来就是“互联互通，共治共享”。城市管理的联盟化是渐进的联盟，逐渐从部门的联盟扩大至职能管理联盟，最后再到整体的联盟。

　　第四是公共管理，即城市管理的社会化。上文所说的是管理工具，单从对象和管理内容来看，现代城市管理应当以社会为主，以实现公平、效率、均衡为目标。而经济则当交由市场去管理，并不是城市管理所追求的终极目标。

　　（作者系北京大学政府管理学院城市与区域管理系主任）