2025年新增装机超4.3亿千瓦、占总新增装机比重超八成，累计装机规模突破18亿千瓦、跃居系统第一大电源，以其为主的新能源新增发电量成为2025年新增用电量主体……近期发布的一系列权威数据表明，我国风电光伏“量”“质”齐升，能源结构加速向“绿”，有力带动经济社会发展全面绿色转型。
发展“风光”等新能源产业、构建新型能源体系，不仅是应对气候变化的迫切需求，也是培育经济增长新动能、重塑全球发展格局的战略选择，同时还关系着人类可持续发展的共同福祉。中国新能源产业的巨大发展成就，不仅为国内能源安全注入韧性，同时也推动全球能源绿色低碳转型、为全球气候治理贡献关键方案。
随着新一轮国家自主贡献目标的明确，我国风电光伏将迎来更大发展空间。不过这也同时意味着，“风光”发展所需的各类要素保障必须及时“跟上”。其中，尤其需要土地资源的合理保障与高效利用。
土地，是“风光”发展的重要要素，同时也是关键制约因素。风电光伏的能量密度低于传统化石能源，同等装机容量的机组比火电需要占用更多土地。以风电为例，北京师范大学环境学院的研究显示，其平均每兆瓦装机的“直接土地利用需求”为7539.64±3306.73平方米，而其“间距土地利用需求”更大，早在2023年，全国风电“间距土地利用需求”就已相当于全部城市建成区面积。光伏所需土地较风电则更多。水电水利规划设计总院的研究预测，“十五五”时期新增风电和光伏项目将产生约157.73万公顷用地用海需求、影响空间面积约447.07万公顷，其中陆上光伏用地面积约144.27万公顷，陆上风电用地面积约13.4万公顷，影响空间投影面积约359.8万公顷。
“风光”用地需求大，但适宜开发利用的土地资源却相对有限且分布不均。“风光”资源富集地通常与生态敏感区、耕地等重叠，但在永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界“三线”限制下，可供“风光”开发利用的土地空间并不十分充裕。例如，在适宜开发集中式风电光伏的“沙戈荒”地区，虽然不占用耕地、林地，但这些区域多位于生态功能区，还有部分未利用地被调整为林地或草地等限制性发展区域，影响了风电光伏的集中开发。同时，不同地区之间的“风光”可用土地资源存在结构性失衡问题，如广东、福建、山东、浙江、江苏等东部沿海省份，人口密集、未利用土地相对较少，可供开发“风光”项目的土地资源已十分紧张。
2022年，国家发改委、国家能源局曾联合发布《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》，重点关注新能源用地问题，提出“要实现到2030年风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上的目标”，保障新能源发展合理空间需求，完善新能源项目用地管制规则，提高国土空间资源利用效率。不过，值得注意的是，“风光”发展速度远超政策预期，产业发展的独特性同样要求重新审视用地需求。2024年7月，我国风电光伏装机合计就已经达到12.06亿千瓦，提前6年完成在气候雄心峰会上所承诺的目标。2020年，我国“风光”装机总量还仅为5.3亿千瓦，而截至2025年底，这一数据已跃升至18.4亿千瓦，五年间增长近2.5倍。在诸多利好政策和产业发展惯性的拉动下，风电光伏发展势头强劲，超预期发展仍是大概率事件。在此背景下，土地资源更应提前“储备”，切实保障新能源高质量发展的合理用地需求。
尽快摸清风电光伏开发“家底”。开展“风光”项目用地普查、为我国风电光伏开发现状精准“画像”，是推动风电光伏实现大规模、高比例、可持续、高质量发展的基础条件。在已有试点普查的基础上，应尽快总结成熟可复制的经验，利用遥感、大数据等技术，建立“风光”项目数据库，结合风能太阳能资源，科学评估土地的理论可开发量和技术可开发量，为未来风电光伏项目规划和布局提供基础支撑。
坚持“全国一盘棋”优化项目布局。发展新能源产业是一项系统工程，必须以系统思维推进。要加强风电光伏项目规划与国土空间规划的衔接和协同，保障项目落地，同时避免部分地方政府盲目上马不合规项目加剧行业内卷、造成土地浪费。统筹规划“沙戈荒”大基地与分布式项目，规范有序推进海上风电。鼓励风电光伏与农林牧副渔以及传统能源融合发展，有效盘活矿区土地资源，充分利用采煤沉陷区、排土场、复垦地等场地建设光伏电站，在风力资源较好的矿区开发风电。
加强技术创新提升土地利用效率。加大科研力度，提高风电光伏产业技术水平，进一步提升光伏电池转换效率、风电机组单机容量，减少风电光伏项目单位装机用地规模。除了在新建项目中推广应用新技术之外，还可对符合规定的、临近退役的项目进行改造升级，实现既不占用大量新土地又提升装机量的“双赢”，进一步提高土地利用效率。
强化部门协同完善管理机制。风电光伏用地涉及能源、自然资源、生态环境、农业农村、林草等多个部门，“一地多证”“多头管理”等问题仍不同程度存在。要建立跨部门协调机制，进一步完善“风光”项目用地标准体系，优化用地审批流程和管理机制。
“风光”用地看似只是一个“点”，却聚合着高质量发展的多维目标。在能源产业内部，它体现为“能源不可能三角”——安全、经济与清洁之间动态平衡的需求；在能源产业外部，又表现为能源与环境协同发展的必然要求，同时还关系着优化区域经济布局、促进区域协调发展的重大任务。面对“十五五”时期风电光伏进一步扩量提质的发展目标，相关部门应提前识别可能面临的用地挑战，结合实际保障项目用地合理需求，为建设美丽中国、能源强国，擦亮中国式现代化的绿色发展底色提供坚实支撑。
