近日，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《方案》）。《方案》指出，要将碳排放指标及相关要求纳入国家规划，建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制，并与全国碳排放权交易市场有效衔接，构建系统完备的碳排放双控制度体系，为实现碳达峰碳中和目标提供有力保障。
当前，我国正处于由能耗双控向碳排放双控转变的过渡阶段。这一转变是我国实现“双碳”目标的重要举措，意义重大。《方案》的出台，将为加快构建碳排放双控体系带来哪些积极影响？
●提高碳排放双控工作管理效能
《方案》提出，到2025年，碳排放统计核算体系进一步完善；“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度；碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，健全产品碳足迹管理体系，推行产品碳标识认证制度，推动碳排放总量稳中有降。
业内人士认为，《方案》指明了建立健全碳排放双控工作机制方向，明确了碳排放双控目标评价考核约束，谋划了碳排放双控实施路径，引导了地方、行业和企业统筹安排碳排放双控工作要点，将提高碳排放双控工作管理效能。
南华大学碳中和与核能发展创新研究院院长张彩平对《中国能源报》记者表示，《方案》明确要求各地建立碳排放目标评价考核制度，细化指标分解、预算编制及考核评估等环节，使各地实现“双碳”目标的分工更明确，责任更清晰；同时将“碳排放强度降低”确立为“十五五”期间国民经济和社会发展的核心约束性指标，取代原有的“能耗强度”指标，这一调整有助于推动可再生能源的快速发展；此外，“碳排放双控”能有效规避拉闸限电、煤电“一刀切”等极端减碳方式，确保绿色低碳与经济发展的协同并进。
中国城市经济学会产业绿色发展研究部主任白卫国对《中国能源报》记者表示：“《方案》科学统筹，逐步纳入国民经济社会中长期发展规划。从夯实碳排放双控数据基础，保证决策科学合理，到加强碳排放约束，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，确保如期实现碳达峰目标，再到碳排放约束指标优化调整，碳排放双控趋紧，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，推动碳排放总量稳中有降。”
●转型差异需重视
当前，全国碳市场已平稳运行三年，地方碳排放双控评价考核工作机制初见成效。以碳排放双控引领经济社会全面绿色转型，坚持节能、降碳、减污、扩绿、增长协同推进的新发展格局正加速形成。
我国能源消费结构持续优化，非化石能源消费占比逐年提升。“2023年非化石能源消费占比提升至26.4%，清洁能源消费的比重不断上升，煤炭消费比重下降，煤炭消费占能源消费总量的比重逐年下降，从2013年到2023年，煤炭消费比重累计下降12.1个百分点。水电、风电、光伏等可再生能源装机稳居世界第一，储能技术也呈爆发式增长态势，为新能源的大规模并网和高效消纳提供了有力支撑。”张彩平表示。
“从碳排放总量上看，碳排放权交易市场规模大，目前纳入重点排放单位2257家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国二氧化碳排放总量的40%以上。碳排放总量控制有效性强，在第二个履约周期内，配额发放量与实际排放量基本平衡，配额分配盈亏保持在较低水平，配额清缴完成率高达99.6%以上。此外，碳排放强度下降速度快，远超预期。2005年至2020年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放累计下降约48.4%，超额完成了中国向国际社会承诺的到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%的目标。”张彩平进一步表示。
与此同时，全面实行碳排放双控也面临挑战。白卫国表示，当前我国正处在经济结构调整关键期，产业空间布局优化加快，产业集群化、集聚化提速，进一步拉大了地区行业之间的发展动力、技术水平、产品性能间差距，绿色转型压力不尽相同。“此外，碳排放双控工作对地方政府工作人员的素质水平、技术知识、学习能力等形成新要求，地方政府如不能准确把握碳排放双控的目标及要点，或会形成片面化低碳发展。面对新一轮科技革命和产业变革，如何通过约束、激励碳减排主体绿色低碳转型也仍待探索。”
●确保制度间的连贯性
接下来，应如何落实《方案》任务，完成目标？
在白卫国看来，目前我国正处于加快发展新质生产力，着力推动新产业、新模式、新动能创新发展阶段，如何推动绿色低碳赋能成为落实好《方案》的关键。各方需要主动适应，根据自身经济社会、产业技术、资源禀赋水平，平稳有序低碳发展。“碳排放双控制度安排具有复杂性、长期性，应以绿色低碳赋能经济发展、推动高质量发展为导向，兼顾地方经济、产业、技术等发展水平，适度趋紧，引导绿色转型。同时通过碳市场分阶段、分批次逐步纳入更多行业企业，以及大力培育绿色消费市场等方式，激励企业承担起绿色转型责任。国家、地方、行业、企业、项目和产品多维层面的制度应与碳排放双控制度做好适应性调整，确保制度间的连贯性、互补性和协同性。”
张彩平认为，金融机构可修订《项目融资管理办法》，加强项目的碳排放审查，引导资金流向绿色低碳项目；相关部门可联合制定重点产品碳足迹地方、行业或团体标准，明确产品碳足迹的评价范围、数据收集、量化评价以及信息披露内容等。
