“十四五”及今后更长一个时期，我国将全面进入新发展阶段，构建新发展格局，迫切需要加快能源革命和能源转型步伐。但是，能源问题历来十分复杂，涉及安全保障、公平可及、生态保护等方方面面，必须坚持系统观念，统筹考虑和部署。联合国世界能源理事会提出的“三元悖论指数”，能够比较全面地反映能源转型过程中的国家战略选择和政策平衡。
“三元悖论”是各国能源转型
普遍面临的难题
在世界各国推进能源转型过程中，普遍面临着既要保障能源安全，又要消除能源贫困、实现公平可及，还要保护生态环境的政策选择或平衡难题，被称之为能源政策的“安全、公平、生态”“三元悖论”现象。自2010年以来，联合国世界能源理事会开始陆续发布《世界能源三元悖论指数》（World Energy Trilemma Index)，对世界主要国家和地区的能源安全、能源公平、能源生态（或环境可持续性）政策平衡效果进行评价。其中，能源安全主要衡量能源供需的可靠性、稳定性，核心是能源供应保障能力；能源公平主要评价能源的可及性、普惠性、便利性、经济性或可负担性，核心是消除“能源贫困”的努力程度与效果；能源生态主要考察能源的低碳、清洁化程度以及环境的可持续性，核心是推动能源转型、碳减排、污染防控的政策力度与成效。
在2020年发布的世界108个国家和地区的能源“三元悖论指数”排名中，处于领先地位的主要来自欧洲地区，其中瑞士、瑞典、丹麦位居前三。中国在综合排名中居第55位（2019年为72位），被评为进步最快，特别是生态指标改进最佳的10个国家之一，主要得益于中国坚持绿色发展及治理污染、减少排放、保护环境的政策措施。
近年来，世界各国纷纷采取积极的能源政策，依靠技术进步、大力发展可再生能源、加强国际合作等，扩大了平衡能源“三元悖论”难题的空间，绝大多数国家的整体表现有所改善，但很少有哪个国家能够实现每个方面的持续、同步改善。普遍的做法是实施动态优化的平衡政策，即根据不同发展时期或阶段的实际需要，明确能源政策的着力点和优先级。“十四五”及今后更长一个时期，我国能源转型发展的“三元悖论”矛盾将进一步显露，能源规划和政策同样需要统筹处理好能源安全、能源公平、能源生态的优化平衡问题。
我国能源转型“三元悖论”日渐显现
首先，“十四五”期间，我国能源供需矛盾依然较大，油气进口的不确定、不稳定因素增多，在构建“双循环”新发展格局中，“保能源安全”变得更加重要。目前，我国能源总体自给率保持在80%以上，但石油和天然气的对外依存度已达70%和45%，油气在一次能源消费结构中占近30%，存在进口来源地动荡、运输通道受阻等多方面风险隐患。面对日益复杂的国际形势，如果突出考虑能源安全问题，就应该立足国情，最大程度发挥国内煤炭和油气的基础保障作用。但是，煤炭属于高碳能源，清洁高效利用成本较高，在低碳转型中本应承担减量削峰任务；国内油气资源储量品位劣质化特征明显，陆上石油开发的平均完全成本已超过目前国际油价水平。此种情况必然会增加社会综合用能成本及碳减排压力，不利于实现能源公平和能源生态目标。
其次，“十四五”期间，我国开始从全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进，提高能源的可及性、普惠性、可负担性等，将是衡量城乡居民生活质量水平的重要指标。目前，我国高碳能源利用广泛、价格低廉，清洁低碳能源开发利用严重不足。2019年，我国一次能源消费结构中，煤炭占57%、石油占20%、天然气占8%，而这三种能源消费的全球占比分别是27%、33%和24%。我国人均能源消费量只有西方发达国家平均水平的一半、美国的三分之一。特别是中西部偏远贫困地区，刚刚消除“能源贫困”，电力能源供应还不稳定。在这种情况下，如果突出考虑能源公平，就应该借国际油价低迷之机，大规模进口石油和天然气，减少国内低产低效高成本油气田生产；允许农村及边远地区燃烧具有经济性的柴薪和散煤等。但是，此举必然持续增加油气对外依存度及碳排放，相应削弱能源安全自主保障能力，并影响到能源生态环境改善。
再次，“十四五”期间，我国的碳减排、污染防控、环境治理任务十分艰巨，能源清洁化转型要在“美丽中国”与生态文明建设中发挥重要作用。我国已承诺将按照《巴黎协定》要求，为应对全球气候变化提高国家自主贡献力度，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。在2020年决胜污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战的基础上，必须采取更加有力的政策和措施，加快能源的清洁化、低碳化转型。在这种情况下，如果突出考虑能源生态问题，就应该大力发展太阳能、风能等清洁、低碳能源，提高终端用能的电气化水平，大幅削减碳峰值。但是，限于目前的技术水平，此类可再生能源因其间歇性、分散性特点以及能量密度弱势，短期内无法大规模替代煤炭和石油，难以实质性形成国家能源安全保障能力，也无法有效满足人民群众对用能便利性、经济性、稳定性的要求。
由此可见，在坚持实施“四个革命、一个合作”能源安全新战略不动摇的同时，迫切需要增强政策的灵活性、针对性，按照矛盾主次、轻重缓急、由近及远，调整能源安全、公平、生态政策的着力点和优先级。
破解“三元悖论”要更好利用国内国外两个市场
党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》，为能源转型发展指明了方向，明确要加快推动绿色低碳发展，推进能源革命，保障能源安全，促进能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，不断实现人民对美好生活的向往。这也是我们破解能源“三元桲论”的基本准则。
总体上讲，应立足当前实际、着眼长远目标，坚持底线思维、划分轻重缓急。坚持把保障能源安全作为首要任务，并按照应急安全与战略安全层级进行中长期部署，致力于构建本土化、区域化的可再生能源供应体系；把促进能源公平作为发展宗旨，进一步提高全面建成小康社会后的能源可及性，使优质能源普及程度成为衡量城乡居民生活水平的重要指标；把保护能源生态作为约束条件，严格能源消费总量和强度“双控”政策，设定碳排放上限，用可再生能源满足能源消费增长，到2035年基本实现能源安全、能源公平、能源生态的平衡协同改进。
首先， 在保障能源安全方面，“十四五”时期，以应急安全保障为主，坚持底线思维，继续加大国内油气勘探开发力度，继续扩大石油、天然气储备能力；多措并举推进煤炭清洁高效利用，大力推广先进燃煤发电技术。发展煤炭分质分级梯级利用，开发富油煤的热解技术；适度发展煤制油、煤制烯烃产业等。2025-2035年期间，以战略安全保障为主，大力发展可再生能源，全面推进能源转型以及对煤炭、石油等化石能源的替代，加快构建本土化、区域化的可再生能源供应体系。同时，强化节能提效政策落实及能源消费总量与强度“双控”目标约束。
其次， 在促进能源公平方面，“十四五”时期，考虑到全面建成小康社会后，部分地区能源供应的普及性、可负担性基础还比较脆弱，需进一步加强能源基础设施建设，防止出现“能源返贫”。深化能源重点领域和关键环节体制机制改革，依靠市场开放和竞争，增强能源供应的多样性、灵活性，降低社会用能价格和成本。加强能源需求侧管理，建立完善紧急情况下民生用能保障机制和需求压减机制。2025-2035年期间，立足于扩大优质能源的普及程度，推进城乡新能源新生活建设。实施“风光水火储一体化”和“源网荷储一体化”建设工程，形成多能互补、深度协同的能源生产和消费模式，不断提高人民群众用能的便利性、可负担性、可持续性，增强具有中国特色的能源民生福祉。
再次，在改善能源生态方面，“十四五”时期，可从能源消费增量结构优化入手，提高可再生能源增量占比。在继续大力发展陆上风能和太阳能的同时，加大海上风电、地热能、城市垃圾发电等可再生能源发展。优化可再生能源发展政策体系，综合利用风能、光能、生物质、地热和天然气等，构建分布式低碳能源网络，健全可再生能源电力消纳保障机制。将限制碳排放纳入发展规划，明确碳排放上限，为实现2030年气候目标奠定基础。2025-2035年期间，进一步降低能源生产和消费对生态环境的影响，持续优化经济布局、调整产业结构、改变生产消费方式，提高能源效率、严格控制排放标准，从源头上摆脱高碳时代的“路径依赖”，推动经济社会全面转型升级。
在当前和今后一个时期，谋划我国能源“三元悖论”平衡需要围绕构建国内国际双循环、相互促进的新发展格局，把立足国内开发与加强国际合作有机结合起来，更好地利用国内外两个市场、两种资源，在扩大对外开放中促进能源安全、能源公平、能源生态的协同发展，并成为畅通国内大循环、联通国内国际市场的重要纽带。
（作者系中国石油集团国家高端智库研究中心专职副主任）
