煤炭清洁高效利用需健全法律保障

　　基于资源禀赋，短期内我国将很难改变以煤为主的能源结构。为此，建议通过健全法律政策体系、推动定价机制改革、加强财税支持、增进制度协调等途径，使法律政策更加完善、增强可操作性，进一步推动煤炭清洁高效利用。

　　为减缓源自煤炭使用的生态环境不利影响，我国正在推动煤炭利用方式转变，近些年出台了《煤炭清洁高效利用行动计划（2015—2020年）》《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》等一系列法律政策，推动提升了煤炭清洁高效利用水平。但是由于相关法律政策存在体系不完善、定价机制不健全、正向激励不足、相关规定存在冲突等问题，导致法律政策的引导和规范作用并未充分发挥。基于资源禀赋，短期内我国将很难改变以煤为主的能源结构。为此，建议通过健全法律政策体系、推动定价机制改革、加强财税支持、增进制度协调等途径，使法律政策更加完善、增强可操作性，进一步推动煤炭清洁高效利用。

　　首先，要完善法律政策体系。完善的法律政策体系应该是法律、政策、标准分层次、相配套、相衔接的系统。国家既然已经将煤炭清洁高效利用问题提升至新的战略高度，就需要通过法律政策去推动落实。在法律层面，建议修订《煤炭法》，增加煤炭清洁高效利用的内容，重点明确煤炭清洁高效利用的法律地位、具体方式、政策支持等事项，同时强化程序性规定，为相关工作开展提供充足的法律保障。在政策层面，建议重点完善和细化工业用煤、以电代煤、散煤治理、煤炭分级分质梯级利用等领域的相关政策，增强系统性和可操作性，便于推动落实相关工作。在标准层面，建议充分发挥其引领和带动作用，重点完善煤炭销售质量标准和流通管理标准，出台煤炭分级分质梯级利用标准，严格规范煤炭生产、销售、流通及使用工作。特别是，需要提出严格的煤品销售和流通标准，加强低阶煤入市源头控制，除特殊领域外，低阶煤只有在提质后才允许在市场上流通和销售。

　　同时，应探索改进定价机制。党的十八届三中全会提出，要加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。此战略部署同样指明了煤炭价格的改革方向。在规范煤炭使用方面，需要发挥法律政策的引导和调控作用，完善煤炭定价机制，使价格可以合理反映供需关系以及其利用产生的生态环境影响。其中，与煤炭利用相关的资源税收尤为重要。通过税收价格指引，可以调节到煤炭的开采、生产及消费行为。建议进一步提高资源税税率，税收在体现煤炭经济价值的同时，其生态价值也应当得以体现。这样做，在实现国家煤炭资源收益权的同时，也可以为煤矿生态环境修改筹资到必要资金。此外，还需要完善与煤炭利用相关的生态补偿机制，进一步拓宽生态环境治理资金的融资渠道。

　　其次，要加强财政支持力度。为进一步推进煤炭清洁高效利用工作，在运用相关措施严控粗放用煤的同时，更需要出台鼓励清洁用煤的政策措施。建议通过政府基金、绿色信贷、绿色债券、财政贴息等方式，加强对煤炭清洁高效利用企业的支持，弥补额外环保支出，进而降低其运营成本。同时，有必要设立财政专项，引导煤炭利用企业延长产业链条，充分挖掘煤炭价值，提高提质煤及石油、天然气等相关产品的有效供给。同时，也要从需求侧发力。通过专项资金，重点支持“以电代煤”以及燃煤电厂超低排放和节能改造工作，降低企业和居民的用电成本，提高清洁高效煤电生产及消费占比。

　　再次，要推动相关制度间的协调。当前，国家对煤炭利用战略做了一定调整，出台了一系列相关政策措施。在新旧政策交替阶段时期，需要特别注意制度协调问题，对现有政策进行梳理和调整，减少和避免政策冲突。在政策调整的过程中，重点要对煤炭分级分质梯级利用企业和燃煤企业进行区别对待。煤炭分级分质梯级利用企业，主要将低阶煤作为原料、而非燃料，进行深加工后，产出品主要是提质煤、煤焦油和煤气，与传统低阶煤相比，这些产出品更加高效、清洁，附加值也随之提高。这些煤炭深加工企业应属于环保型企业范畴。因此，用于规范燃煤企业的限制性措施不应适用于此类企业。另外，对以煤炭为原料制取的石油和天然气，也应有别于传统能源，建议减少相关税费，进而拓宽此类企业的发展空间。

　　（作者系工业和信息化部国际经济技术合作中心能源资源环境研究所副所长、河北大学政法学院兼职硕士生导师、副研究员）