下放煤电审批权是科学进步之举

　　2013年，国务院常务会议部署深化经济体制改革，决定进一步取消和下放一批行政审批项目，能源领域包括下放电力、煤炭项目审批权（火电单机60万千瓦以下、煤炭新增产能120万吨/年以下项目核准权限交由地方）。

　　这一体制的变化，有简政放权改革的背景，也有审批权由相关部门自由量裁造成不好影响的原因。审批操作中衍生自由处置与权力寻租，造成高昂的项目前期成本。

　　总体而言，权力下放少了一道中央层面的手续，交易成本可降低不少，而地方对各地的省情也更了解，即使犯了错，其影响也会小一些，不至于出现整体性趋势性误判。这一点为后来的发展所证明，大量上马煤电机组的地区，都是煤炭资源丰富的地区，具有资源禀赋优势。

　　当然，必须指出，这里的审批权下放指的是发改系统的审批权。环境、安全的负外部性都已在其他审批流程中保证（这些外部性因素需要加强监管），那么“发改委到底审批的是什么”是非常不清晰的。

　　从信息的对称性、审批事项的明确依据、减少交易成本等角度说，审批权的下放是基于正确的理由。

　　当然，过去3年，在经济增长不断放缓的背景下，已经核准或者在建的煤电项目仍有上亿千瓦规模。这部分产能的陆续释放引发了政府与社会各界对供求失衡进一步加剧的担忧。对于审批权下放的批评也不断见诸报端。

　　不过，在笔者看来，认为煤电审批权下放造成煤电大幅过剩的指责，可能犯了至少两个逻辑错误。

　　第一，“反事实”的问题，即如果没有下放，过剩就不会发生吗？笔者承认，如果是中央审批，过剩程度可能没有这么大（静态看，1-2亿千瓦富余）。但如果说“不下放就没有明显过剩”，这种假象问题不仅无法检验，起码也是不符合历史经验的。

　　第二，煤电省级审批暴露了问题，也不意味着重新上收中央就是正确“药方”。提出这种药方，其判断“好”与“不好”的价值标准是什么？如果基于“供需是否平衡”的“事后疗效”来判断（这种判断是非常滞后的），那么2003-2005年的电荒期间，江苏多地“未批先建”的小火电机组多达千万千瓦，有效抑制了电荒，那“上收”岂不是坏事？没有了客观评判标准，全然取决于“事后诸葛亮”？中央审批蕴藏的其他问题与风险说不定更大，否则就不会有下放的动议与理由了。

　　审批权下放，有效地解决了中国幅员广阔，各地区资源禀赋、产业结构、电力特性非常不同，需要特定安排的问题。它显然是不完美的，但是相比之前“一刀切”式的审批方式，如“中西部一律上空冷”、“原则上建设60万千瓦以上”机组，更能够考虑各地区的实际，是做了一件正确的事情，是一种进步。

　　目前，迫切需要的是，对照理论与逻辑来评价中央审批与地方审批的优劣，及后者存在的问题，只需进一步改革与打补丁，而不是一旦出现问题，就不加思索要回到之前的安排。最终彻底取消审批，将建设电厂的决策权交给企业，保持电力市场充分的开放性（而不是动辄限制参与市场，即使是未审批机组），改变“战场指挥官”型的规范范式，无疑是个终极目标。

　　今年7月，国家发改委、国家能源局联合下发《关于有序放开发用电计划工作的通知（征求意见稿）》。《征求意见稿》提出，对2017年3月15日后投产的煤电机组，各地除对优先购电对应电量安排计划外，不再安排其他发电计划。新投产煤电机组通过市场交易获得的发电量，不再执行上网标杆电价。这意味着从明年3月15日开始，新建煤电机组将无法获得发电计划指标，也就无法获得政府保底性的上网标杆电价。

　　这是一个很关键的政策安排改变。有了这一变化，基本可以认为，火电机组已经充分暴露在市场份额与价格风险中，而不像之前，价格有标杆电价，新建机组小时数进一步减少的总体成本由所有机组一起承担，而本身只承担一小部分。如果这一文件得以切实执行，那么，对于煤电建设激励过度的问题已经得到了有效化解，应该已经不足为虑。

　　未来一段时间，我们有希望看到越来越多计划中的煤电停止前期工作，甚至中途“止损”退出的消息，对于已建成的机组，其存在具有长期的容量价值与短期的促进竞争降低成本的价值。广大的电力消费者，特别是能源使用密集型行业，也能从充分的竞争中享受供应的充分安全与更加廉价的电力。这是国民经济之福。

　　（作者系卓尔德环境研究中心首席能源经济师）